Proiectul Codului administrativ al Romaniei

Titlul promovat exprima dezideratul sub care se deruleaza de catre Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice din cadrul Ministerului Administratiei si Internelor un amplu proiect vizand sistematizarea si rationalizarea cadrului legal incident in domeniul administratiei publice – extrem de vast si de diversificat – finalitatea sa esentiala constand in elaborarea proiectului Codului administrativ al Romaniei.

Fara a putea face abstractie de anvergura unui asemenea demers legislativ extrem de ambitios – actul normativ cu cea mai profunda semnificatie dupa Legea fundamentala – cu impact direct asupra puterii executive, cea mai consistenta dintre cele trei puteri ale statului, sub aspectul amplorii activitatii desfasurate si autoritatilor publice implicate in aceasta activitate, derularea intregului proiect are la baza o serie de actiuni menite sa permita simplificarea procedurii de redactare efectiva.

Inaintea unei prezentari succinte a etapelor deja parcurse in derularea proiectului, dar si a celor viitoare, se impune mentionata in acest context, pozitia doctrinei administrative, a cercetarii stiintifice cu privire la necesitatea codificarii administratiei publice.

Astfel, de la o atitudine de rezerva manifestata in perioada interbelica de majoritatea autorilor, datorita diversitatii, dar si dinamicii legislative in materie, perioada postbelica s-a caracterizat printr-o pozitie favorabila ideii de codificare a administratiei, desi practica legiferarii nu s-a atasat acesteia. Un aspect care trebuie relevat este distinctia subliniata de altfel de doctrina dintre codificarea procedurii administrative, dezbatuta cu precadere in perioada postbelica si codificarea administratiei publice, dezbatuta mai ales in perioada interbelica.

In ce priveste eficienta si utilitatea adoptarii unui Cod administrativ, chiar inainte de 1989 se aprecia ca un asemenea act normativ ar contribui la clarificarea regimului juridic administrativ, permitand sistematizarea legislatiei in domeniul administratiei de stat, aprecieri valabile si in prezent, daca inlocuim notiunea de administratie de stat cu notiunea de administratie publica.

Dupa 1990 s-a reluat teza necesitatii codificarii normelor de drept administrativ, pornind de la premisa ca o administratie publica moderna, civilizata, intr-un stat de drept, democratic si social trebuie sa fie o administratie publica transparenta, caracterizata prin norme clare, pe cat posibil unitare, accesibile tuturor.

Mai mult decat atat, cu peste 10 ani in urma, la Sibiu, in cadrul Centrului Teritorial de Formare Continua pentru Administratia publica Locala, cu sprijinul Academiei Functionarilor Publici din Germania, un colectiv de specialisti a elaborat tezele unui proiect al Codului de procedura administrativa, realizand si un anteproiect al Codului administrativ al Romaniei care s-a limitat insa la a reuni actele normative privind institutiile esentiale ale dreptului administrativ. Era vorba despre administratia prezidentiala, Guvernul Romaniei, administratia centrala de specialitate si autoritatile administrative centrale autonome, raspunderea ministeriala, administratia publica locala, serviciile publice administrative, functionarii publici, proprietatea publica si privata a statului si a unitatilor administrativ-teritoriale, contenciosul administrativ si raspunderea contraventionala.

Spre deosebire de perioada interbelica, sub aspectul intentiei de legiferare, vom retine succint ca, programele de guvernare din ultimul deceniu au consemnat toate, intr-o maniera sau alta, necesitatea codificarii legislatiei din domeniul administratiei publice, atat sub aspectul dreptului material, cat si sub aspectul dreptului procesual.

Astfel, si in programul de guvernare 2009-2012, in contextul prezentarii directiilor de actiune, la capitolul consacrat reformei administratiei publice este evocata necesitatea cresterii transparentei si eficientei actelor administrative, procedurile de lucru in administratie urmand sa se imbunatateasca prin completarea/ restructurarea cadrului legislativ existent cu Codul de proceduri administrative si Codul administrativ.

In timp ce proiectul unui Cod de procedura administrativa a constituit un demers legislativ mai usor de realizat, punand accent pe regulile procedurale aplicabile privind adoptarea actelor administrative, proiectul Codului administrativ constituie, fara indoiala, o actiune normativa de mare amploare – singulara la nivelul Statelor membre ale Uniunii Europene si poate de aceea, in mod paradoxal, cu mai multi sorti de izbanda.

Obiectivele codificarii unei materii atat de variate si dinamice – evidentiate de-a lungul vremii de specialistii in domeniu – sunt multiple.

In primul rand, o reglementare-cadru cu privire la administratia publica va determina promovarea unei terminologii unitare pentru aceleasi concepte, notiuni, principii, institutii si structuri administrative, inlaturand riscul interpretarii diferentiate a unei unice realitati juridice.

Totodata, codificarea administratiei publice va permite, pe de-o parte, inlaturarea paralelismelor legislative (regasim norme identice, spre exemplu, in Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare si in Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali cu modificarile si completarile ulterioare), iar pe de alta parte, umplerea vidului legislativ inca existent (ca de exemplu, absenta unui regim juridic legal privind darea in administrare a bunurilor proprietate publica a statului sau unitatilor administrativ-teritoriale).

In egala masura, un Cod administrativ ar avea drept principala consecinta o veritabila asanare a sistemului de drept romanesc, prin reducerea semnificativa a cantitatii de acte normative existente, permitand asigurarea claritatii, coerentei, eficientei si eficacitatii legislative in materie.

Legat de fondul reglementarii, codificarea regimului juridic aplicabil administratiei publice sub aspectele sale esentiale va avea drept efect eliminarea contradictiilor, sistematizarea legislatiei in domeniu, conducand spre o mai mare stabilitate a acesteia si, implicit, spre reducerea inflatiei specifice normele dreptului public, in special.

Din perspectiva beneficiarilor, o reglementare de asemenea anvergura ar spori increderea cetatenilor in continuitatea si durabilitatea actului legislativ si ar contribui la unificarea si simplificarea activitatii personalului din administratia publica care s-ar conforma unui unic si amplu text legislativ, ingloband multitudinea de acte normative in vigoare la ora actuala, de la nivelul puterii executive.

In sfarsit – desi exemplificarea ar putea cu certitudine sa continue – Codul administrativ al Romaniei ar favoriza mediul de afaceri, incurajand potentialii investitorii preocupati in permanenta de existenta unui cadru legislativ stabil si coerent.

Corelatia permanenta dintre teorie si practica, masura in care reflectiile cercetarii stiintifice rezoneaza cu practica administrativa, dar si incidenta celei din urma, in preocuparile specialistilor in domeniu constituie elemente utile in orice proces de legiferare, cu atat mai mult, intr-unul de codificare a unui act normativ care se doreste a reprezenta „legea legilor” pentru administratia publica. Pornind de la o asemenea realitate, una din primele actiuni in cadrul proiectului s-a materializat in stabilirea unui grup de lucru functional pe intreaga durata de implementare a acestuia, in vederea unei abordari comune asupra disfunctionalitatilor si solutiilor propuse. Mentionam cu titlu de exemplu, componenta fiind numeroasa, includerea in acest grup a unor reprezentanti ai autoritatilor publice centrale si locale, ai unor forme asociative legal recunoscute de la nivelul administratiei publice locale, ai unor organizatii non-guvernamentale, exponente ale societatii civile si, nu in ultimul rand, ai mediului academic.

In egala masura, in scopul unei mai bune implementari a proiectului si a valorificarii ulterioare a rezultatelor sale, materializate in principal, in proiectul Codului administrativ – urmare a unei analize sociologice – a fost identificat si un grup tinta format din reprezentanti ai administratiei publice centrale si locale, ai unor institutii publice de interes national si local, incluzand si mediul universitar, dar si ai unor asociatii sau fundatii preocupate de actiunile guvernantilor romani.

In stadiul initial de derulare a proiectului, dupa identificarea unei liste exhaustive de reglementari in domeniul administratiei publice, de circa 300 de acte normative, au fost urmarite doua directii majore si anume: realizarea unei fundamentari teoretice solide a demersului legislativ preconizat pe de-o parte, corelativ, cu organizarea unor intalniri periodice cu reprezentantii grupului de lucru si ai grupului tinta, pentru a „lua pulsul” administratiei active, pe de alta parte.

Din dezbaterile purtate pe marginea listei actelor normative in domeniu, formata initial atat din legislatie primara, cat si din legislatie secundara au fost stabilite cele cinci domenii majore ale administratiei publice, supuse procesului de codificare, si anume: administratia publica centrala, administratia publica locala, personalul din administratia publica, proprietatea publica si privata a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale si serviciile publice.

In timp ce primele doua domenii au in vedere autoritatile administratiei publice centrale si autoritatile administratiei publice locale, celelalte trei sunt indisolubil legate de acestea si vor contine dispozitii transversale, ele presupunand pe de-o parte, legiferarea personalului care permite administratiei publice sa fie „pusa in miscare”, aceasta fiind de neconceput in afara existentei factorului uman, iar pe de alta parte, legiferarea proprietatii publice si private apartinand statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, „pusa in miscare” tot prin intermediul actiunii primelor doua domenii. Legat de reglementarea serviciilor publice, dincolo de caracterul aparent prea general al domeniului – desi nu trebuie uitata definitia traditionala a administratiei ca fiind compusa din totalitatea serviciilor publice – este vorba de o notiune cu incidenta la nivelul autoritatilor care realizeaza aceasta activitate, atat centrale cat si locale.

Analiza pe cele cinci domenii – viitoare parti ale Codului administrativ – a condus la asanarea listei initiale, restransa la circa 160 de acte normative si conturarea obiectivelor privind fondul si forma reglementarii preconizate, prin fundamentarea unei viziuni coerente cu privire la natura interventiei ulterioare asupra acestora, concretizata fie intr-o codificare totala, fie intr-o codificare partiala.

Legat de modalitatea efectiva de codificare, pornind de la premisa elaborarii unui corp unitar de texte continand pe baza unui plan sistematizat, ansamblul regulilor referitoare la o materie – in cazul nostru, la administratia publica – au fost propuse trei modalitati. Astfel, o posibila optiune – cea mai sumara – o constituie abordarea de tip „consolidare” prin care se urmareste exclusiv, sistematizarea actelor normative deja existente, solutionarea deficientelor de tehnica legislativa, cum ar fi: paralelismele, contradictiile, lipsa de corelare intre diferite texte legale etc. O a doua optiune – cea mai laborioasa – o constituie abordarea de tip „reformare” prin care se urmareste atat sistematizarea actelor normative si solutionarea deficientelor de tehnica legislativa, cat si crearea de noi norme juridice prin care sa se realizeze inlaturarea disfunctionalitatile identificate in practica. Cea de-a treia varianta – o cale de mijloc – o reprezinta abordarea „mixta” prin care se urmareste preponderent sistematizarea actelor normative si solutionarea deficientelor de tehnica legislativa, dar si solutionarea anumitor disfunctionalitati evidentiate in practica. Abordarea agreata de catre Grupul de lucru a fost cea mixta.

Un alt element ce se impune mentionat in acest context consta in conturarea unei imagini cat mai clare sub aspectul incidentei aplicarii legislatiei actuale din domeniul administratiei publice, prin intermediul unui numar considerabil de intalniri organizate cu reprezentanti ai unor autoritati ale administratiei publice centrale si locale, institutii publice sau prestatori de servicii publice, beneficiari directi ai viitorului act normativ.

In esenta, fundamentarea demersului de codificare a legislatiei in domeniul administratiei publice din Romania are la baza demersuri stiintifice, rezultatul unui amplu proces de documentare si redactare efectiva din partea echipei de asistenta juridica, dar si a echipei de implementare a proiectului, de la nivelul structurii coordonatoare din minister.

O prima analiza s-a concretizat intr-un extrem de elaborat studiu privind disfunctionalitatile generate de reglementarile in vigoare din domeniul administratiei publice romanesti. Un al doilea material il constituie documentul-raport privind concluziile rezultate in urma interpretarii unor chestionare privind identificarea disfunctionalitatilor cadrului legislativ din administratia publica. Abordarea din perspectiva dreptului comparat este conferita de o ampla analiza comparativa privind cadrul normativ in domeniul administratiei publice la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, cu accent pe codificare.

Cele trei analize mai sus evocate – ingloband toate elementele caracteristice unui demers stiintific laborios in domeniul dreptului administrativ – sunt sintetizate intr-un document comprehensiv ce contine principalele rezultate ale acestora.

Studiul privind disfunctionalitatile constatate la nivelul cadrul legislativ aplicabil in domeniul administratiei publice s-a aflat in principal la baza identificarii si dezvoltarii unor posibile alternative de solutionare a acestora. Astfel, o prima alternativa presupune sistematizarea textelor legale existente si, implicit, remedierea disfunctionalitatilor de tehnica legislativa (solutionarea necorelarilor, a paralelismelor sesizate, inlaturarea divergentelor intre diversele texte legale), fara modificari asupra continutului normei juridice. O a doua alternativa se fundamenteaza pe prima, la care se adauga propuneri concrete de modificare a prevederilor legale in vigoare, inclusiv de acoperire a vidului legislativ. In sfarsit, a treia alternativa are la baza tot prima alternativa, la care se adauga propuneri de reformare substantiala a legislatiei incidente pentru fiecare dintre cele cinci domenii.

Formularea acestora a fost urmata de ierarhizarea lor in cadrul unui studiu de oportunitate pentru evaluare riscurilor si beneficiilor fiecareia dintre alternativele identificate.

Elaborarea propriu-zisa a proiectului Codului administrativ are la baza in principal promovarea solutiilor legislative rezultate din procesul de ierarhizare a alternativelor formulate fata de disfunctionalitatile deja sesizate, analiza riguroasa a tuturor textelor legale in materie putand sa permita in orice moment, identificarea altora. Cum pe parcursul intregului proces de elaborare efectiva sunt preconizate si alte intalniri cu grupul de lucru si cu grupul tinta, este de presupus ca pot fi propuse noi remedii cadrului legislativ existent, urmare a identificarii si altor elemente de inconsecventa legislativa.

Redactarea efectiva a proiectului porneste de la o propunere de structura si are ca prim obiectiv, care s-a degajat pe parcursul tuturor intalnirilor de promovare a acestuia, stabilirea conceptelor fundamentale pentru intreaga administratie publica si definirea acestora intr-un prim capitol, al unui prim titlu consacrat unor dispozitii generale. O asemenea ipoteza nu exclude, ci dimpotriva se pare ca atrage necesitatea stabilirii si formularii unor definitii pentru concepte specifice fiecarui domeniu. La prima vedere s-ar parea ca ultimele trei domenii propuse a fi codificate raspund unui asemenea deziderat.

In paralel cu activitatea de elaborare propriu-zisa a proiectului Codului administrativ este preconizata si elaborarea unui document strategic intitulat „Cartea Alba a sistematizarii legislatiei din domeniul administratiei publice”. Totodata, facilitarea implementarii solutiilor legislative propuse prin intermediul Codului, dincolo de caracterul accesibil al acestuia in intregul sau, la nivelul tuturor beneficiarilor va fi permisa printr-un Ghid ce va fi intocmit chiar in acest scop.

In finalul proiectului, se preconizeaza oferirea de suport beneficiarului in organizarea a trei sesiuni de formare pilot, destinate principalelor autoritati publice care urmeaza sa aplice prevederile Codului administrativ.

Si pentru ca o prezentare sintetica, dar elocventa a programului derulat pentru elaborarea proiectului Codului administrativ nu poate face abstractie de continutul efectiv al celor cinci domenii ce urmeaza sa fie reunite intr-o singura, dar noua si substantiala reglementare, in cele ce urmeaza vom rezuma succint materiile abordate, sub aspectele lor esentiale.

Astfel, domeniul administratiei publice centrale isi propune sa contina o serie de dispozitii privind clarificare a unor texte constitutionale referitoare la atributiile Presedintelui Romaniei, tinandu-se cont si de unele solutii deja promovate prin decizii ale Curtii Constitutionale, prevederi ce necesita o mare atentie in redactare pentru a nu adauga la prevederile Legii fundamentale. Este probabil cea mai „sensibila” problema a Codului, care necesita consensul tuturor membrilor grupului de lucru – dificil de obtinut – pentru a se materializa. In schimb, s-a format un punct de vedere comun intre cei implicati in procedura de elaborare a Codului privind utilitatea reglementarii mai detaliate a regimului juridic aplicabil actelor presedintelui si clasificarii acestora, tot asa cum se apreciaza ca se impune codificarea in intregime a actualei reglementari privind serviciile din subordinea Presedintelui.

Tot in partea consacrata administratiei publice centrale vor fi asimilate dispozitiile referitoare la Guvern si respectiv, la ministere, continute in prezent in Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, cu modificarile si completarile ulterioare, cu eliminarea disfunctionalitatilor deja identificate, sistematizarea si uniformizarea textelor si completarea vidului legislativ, acolo unde exista. Regimul juridic comun aplicabil autoritatilor administrative autonome centrale, prin valorificarea dispozitiilor similare aflate in legile speciale consacrate acestora, urmeaza sa se regaseasca intr-un alt titlu in partea consacrata administratiei publice centrale.

In sfarsit, aceasta prima parte va mai contine un titlu privitor la administratia de stat in teritoriu care va reglementa pe de-o parte, prefectul, prin asimilarea legii speciale in materie iar pe de alta parte, serviciile deconcentrate ale ministerelor, sub aspectul dispozitiilor comune.

In partea consacrata administratiei publice locale, dupa un titlu consacrat organizarii administrativ-teritoriale a Romaniei si un altul ce va dezvolta principiul descentralizarii administrative vor fi preluate sistematizat, cu eliminarea paralelismelor, a disfunctionalitatilor constatate, prevederile legale actualizate privind organizarea si functionarea autoritatilor administratiei publice locale.

Domeniul al treilea ce urmeaza sa fie legiferat cu incidenta directa in primele doua, intitulat personalul din administratia publica, va prelua constructiv dispozitiile Statutului functionarilor publici si a celorlalte acte normative in materie, propunand reunirea sub o unica reglementare a tuturor salariatilor din sectorul bugetar, fie functionari publici, fie angajati contractuali, dar mai ales, va consacra regimul juridic aplicabil functiilor de demnitate publica de la nivel central si local, inexistent in prezent.

In titlul al patrulea va fi reglementata proprietatea publica si privata a statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, prin asimilarea legislatiei actuale, in materie, sub aspectul obiectului, caracterelor, titularilor, modalitatilor de dobandire, de exercitare, de aparare si de incetare a acestora. Si in acest caz este vorba de bunuri cu privire la care autoritatile administratiei publice centrale sau locale au drept de dare in administrare, concesiune, inchiriere, dare in folosinta gratuita sau chiar instrainare, pentru bunurile private. Disfunctionalitatile identificate vizeaza paralelisme, necorelari, contradictii intre textele legale existente sau – dupa cum am subliniat mai sus – chiar vid legislativ.

A cincea parte a Codului administrativ isi propune sa reglementeze o materie aparent mai arida si mai abstracta, incidenta in toate celelalte – importanta mai ales din perspectiva legislatiei europene – serviciile publice. Daca legislatia sectoriala in materie va fi mentinuta ca atare, ea va putea furniza, insa, o serie de dispozitii comune privind infiintarea, clasificarea, gestiunea si desfiintarea acestora.

Nu putem incheia acest succint editorial fara a sublinia faptul ca intregul demers legislativ – dupa cum se poate constata, extrem de laborios – va ramane in final, un simplu exercitiu de natura teoretica, valoros de altfel prin preceptele pe care le promoveaza, in cazul in care nu va fi adoptat de Parlament, urmand sa devina o veritabila „biblie” a puterii executive.

Prof.univ.dr. Dana Apostol Tofan
Facultatea de Drept, Universitatea Bucuresti

 

Domnica Focsaneanu
Sef Serviciu, Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice
Ministerul Administratiei si Internelor

 

Catalina Suta
Expert,  Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice
Ministerul Administratiei si Internelor

Adauga un comentariu

*

Acest site folosește cookie-uri. Continuarea navigării presupune că ești de acord cu utilizarea cookie-urilor. Detalii

The cookie settings on this website are set to "allow cookies" to give you the best browsing experience possible. If you continue to use this website without changing your cookie settings or you click "Accept" below then you are consenting to this.

Close