Înființarea unui Parchet European. Un proiect ambițios al Uniunii Europene, tot mai aproape de realizare

feature photo

Dr. Florin-Răzvan Radu
Expert național detașat la Eurojust

Ø Foarte scurtă privire istorică

Crearea unui Parchet European părea până nu demult aproape o utopie. Cu 20 de ani în urmă, când, prin lucrarea Corpus Juris[1], a fost lansată ideea înființării unui Parchet European pentru urmărirea infracțiunilor împotriva intereselor financiare ale UE, puţini erau cei care credeau într-un asemenea proiect.

Această inițiativă a mediului academic a fost la scurt timp preluată de Comisia Europeană, care, patru ani mai târziu, în 2001, a supus dezbaterii posibilitatea înfiinţării Parchetului European prin Cartea Verde privind protecția penală a intereselor financiare ale Comunităţii și înfiinţarea unui Birou al Procurorului European[2].

Obiectivul înfiinţării unui Parchet European cu o competenţă materială limitată la infracțiunile împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene a fost preluat pentru prima dată la nivelul legislației primare a Uniunii Europene în Tratatul instituind o Constituție pentru Europa, a cărui intrare în vigoare a eșuat, după cum se știe, ca urmare a respingerii acestui tratat prin referendumurile organizate în Franța și Olanda.

Ø Temeiul juridic în legislaţia primară a Uniunii Europene

Uniunea Europeană nu a renunțat însă la obiectivul creării unui Parchet European, astfel încât acesta şi-a găsit reglementarea la nivelul legislației primare odată cu modificările aduse tratatelor fondatoare prin Tratatul de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatului de instituire a Comunităţii Europene[3]. Astfel, de lege lata, art. 86 al Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE)[4] prevede:

 „(1) Pentru combaterea infracţiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii, Consiliul, hotărând prin regulamente în conformitate cu o procedură legislativă specială, poate institui un Parchet European, pornind de la Eurojust. Consiliul hotărăşte în unanimitate, după aprobarea Parlamentului European.[…]

(2) Parchetul European are competenţa de a cerceta, de a urmări şi de a trimite în judecată, după caz, în colaborare cu Europol, autorii şi coautorii infracţiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii, în conformitate cu normele stabilite în regulamentul prevăzut la alineatul (1). Parchetul European exercită în faţa instanţelor competente ale statelor membre acţiunea publică în legătură cu aceste infracţiuni”.

Ø Propunerea iniţială de Regulament al Consiliului privind înfiinţarea Parchetului European şi propunerea actuală, bazată pe procedura cooperării consolidate

În aplicarea art. 86 TFUE, intrat în vigoare la 1 decembrie 2009, Comisia Europeană a venit, aproape 4 ani mai târziu, la 17 iulie 2013, cu o propunere de Regulament al Consiliului de instituire a Parchetului European (European Public Prosecutor’s Office – EPPO)[5].

Nu vom insista aici[6] asupra prevederilor propunerii de Regulament în varianta iniţială a Comisiei Europene, întrucât acestea au suferit modificări substanţiale pe durata celor peste trei ani de negocieri, în 13 reuniuni ale Consiliului (miniştrii justiţiei şi afacerilor interne – JAI) şi mai mult de 60 de zile de reuniuni la nivel de experţi în cadrul grupului de lucru „Cooperare judiciară în materie penală” (COPEN) şi mai multe reuniuni ale Consilierilor JAI. Mai jos ne vom apleca asupra celei mai recente forme a textului.

Crearea unui Parchet European este una dintre măsurile pentru care procedura de legiferare prevăzută la art. 86 este una specială, respectiv, este nevoie de unanimitate în Consiliu şi de aprobarea Parlamentului European. Or, tocmai această cerinţă a unanimităţii era foarte greu de îndeplinit cu privire la un obiectiv care a născut încă de la început numeroase controverse în rândul Statelor Membre.

Deşi varianta la care s-a ajuns în primăvara anului 2017 era mult atenuată faţă de propunerea iniţială a Comisiei Europene, la Consiliul UE (în format Afaceri Generale) din 7 februarie 2017 s-a constatat absenţa unanimităţii.

Având în vedere că nu a fost întrunită unanimitatea în Consiliul JAI, într-o primă fază s-a folosit aşa-numita „frână de urgenţă”, respectiv 17 state membre[7], între care şi România, au trimis[8], la 14 februarie 2017, propunerea spre examinare la Consiliul European (format din şefii de stat şi de guvern), potrivit art. 86 alin. (1) parag. 2 TFUE[9].

Întrucât la reuniunea din 9 martie 2017 a Consiliului European s-a constatat absenţa consensului, singura soluţie pentru punerea în practică a ambiţiosului proiect al înfiinţării Parchetului European rămânea instituirea unei cooperări consolidate, potrivit art. 86 alin. (1) parag. 3 TFUE[10].

În aceste condiţii, la 3 aprilie 2017, un grup de 17 state membre[11], între care şi România, au trimis Parlamentului European, Consiliului şi Comisiei o notificare privind intenţia de a stabili o formă de cooperare consolidată în vederea înfiinţării Parchetului European, pe baza propunerii de Regulament a Comisiei Europene negociată anterior.

Propunerea de Regulament pentru stabilirea unei cooperări consolidate în vederea înfiinţării Parchetului European a fost discutată în mai multe reuniuni la nivel de experţi, iar la data de 8 iunie 2017 a fost aprobată în primă lectură de Consiliul JAI.

În continuare, vom face o scurtă prezentare a formei propunerii de Regulament, astfel cum a fost adoptată în primă lectură de Consiliu[12], cu precizarea că procedura de legiferare specială prevăzută în art. 86 TFUE continuă în condiţiile prevăzute la art. 294 TFUE, cu implicarea Parlamentului European, ceea va putea conduce la noi modificări ale textului viitorului Regulament.

Potrivit art. 3 din propunerea de Regulament, Parchetul European va fi un organ al Uniunii Europene, cu personalitate juridică şi va coopera cu Eurojust şi se va baza pe sprijinul acestuia. În conformitate cu prevederile art. 7 din propunere, Parchetul European va fi un organ indivizibil al UE, care va funcţiona ca un parchet unic, dar cu o structură descentralizată.

Art. 4 din propunere stabileşte atribuţiile EPPO: „cercetarea, urmărirea şi trimiterea în judecată a autorilor şi coautorilor unor infracţiuni împotriva intereselor financiare ale Uniunii”. De asemenea, „EPPO va exercita cercetarea şi urmărirea penală şi funcţia de procuror în faţa instanţelor competente din Statele Membre, până la soluţionarea definitivă a cauzei”.

Art. 5 din propunerea de regulament statuează principiile care vor sta la baza activităţii EPPO, între care respectarea drepturilor consfinţite prin Carta Drepturilor Fundamentale a UE, supremaţia legii (statul de drept) şi proporţionalitatea.

Parchetul European se va bucura de independenţă, iar Procurorul-Şef European, adjuncţii acestuia, procurorii europeni, procurorii europeni delegaţi, directorul administrativ şi întregul personal vor acţiona în interesul Uniunii în ansamblu şi nu vor putea primi instrucţiuni de la nicio persoană din exterior, de la niciun Stat Membru al UE şi nicio instituţie sau agenţie a UE [art. 6 alin. (1)]. Pe de altă parte, Parchetul European va fi responsabil pentru activităţile sale generale în faţa Parlamentului European, a Consiliului şi a Comisiei şi va prezenta rapoarte anuale [art. 6 alin. (2)].

La nivel central, Parchetul European va fi format din Biroul Central, cu sediul la Luxemburg, care va consta din Colegiu, Camerele Permanente, Procurorul-Şef European, adjuncţii Procurorului-Şef European, procurori europeni şi directorul administrativ. La nivel descentralizat, Parchetul European va fi format din procurori europeni delegaţi care îşi vor desfăşura activitatea în Statele Membre. Biroul Central şi procurorii europeni delegaţi vor fi asistaţi de personalul Parchetului European.

Colegiul Parchetului European va fi format din Procurorul-Şef European şi câte un procuror european din partea fiecărui Stat Membru şi va asigura supravegherea generală a activităţilor şi lua decizii strategice, dar nu se va implica pe latura operaţională în cauze individuale [art. 8 alin. (1) şi (2) din propunerea de Regulament].

Atribuţiile Procurorului-Şef European au fost reduse faţă de propunerea iniţială a Comisiei Europene. Astfel, acesta „organizează activitatea Parchetului European, îndrumă activităţile acestuia şi ia decizii potrivit Regulilor interne de procedură” (art. 10 din propunere).

În arhitectura propusă a Parchetului European, cele mai importante decizii vor fi luate la nivelul Camerelor Permanente. Acestea vor fi prezidate de Procurorul-Şef European sau unul dintre adjuncţii acestuia, ori de un procuror european numit preşedinte al unei camere şi, în afară de preşedinte, va mai avea alţi doi membri permanenţi, dintre procurorii europeni. Numărul Camerelor Permanente, compoziţia acestora şi diviziunea competenţelor se vor stabili potrivit unor reguli interne de procedură (art. 9 din propunerea de Regulament).

Camerele Permanente vor avea un rol decizional cu privire la trimiterea în judecată, clasarea unei cauze, aplicarea procedurii simplificate de urmărire penală, deferirea unei cauze către autorităţile naţionale şi redeschiderea urmăririi penale.

Camera Permanentă competentă, acţionând prin procurorul european care supraveghează cercetarea sau urmărirea, poate da instrucţiuni în conformitate cu legea naţională aplicabilă procurorului european delegat care instrumentează cazul, „atunci când este necesar pentru efectuarea eficientă a urmăririi penale, în interesul justiţiei sau pentru a asigura funcţionarea coerentă a Parchetului European”. Deciziile Camerelor Permanente ar urma să fie luate cu majoritate simplă, la propunerea oricăruia dintre membri.

Practic, în forma actuală a propunerii de Regulament, Procurorul-Şef European şi Camerele Permanente sunt pilonii fundamentali ai caracterului „european” al viitorului Parchet European.

Procurorii Europeni vor avea ca principală atribuţie supravegherea cercetării şi urmăririi penale efectuate de procurorii europeni delegaţi în Statul lor Membru de origine. Când legea naţională reglementează o procedură de confirmare a unor acte în cadrul structurii ierarhice a unui parchet naţional, această confirmare va fi efectuată de procurorul european însărcinat cu supravegherea respectivei cauze, fără a aduce atingere competenţelor de supraveghere ale Camerei Permanente competente (art. 11).

Procurorii europeni delegaţi vor acţiona în numele Parchetului European în Statele lor Membre de origine şi se vor bucura de aceleaşi puteri ca procurorii naţionali în ceea ce priveşte cercetarea, urmărirea penală şi trimiterea cauzelor în judecată, în completarea şi în conformitate cu atribuţiile specifice stabilite prin Regulamentul european. Procurorii europeni delegaţi vor fi responsabili de instrumentarea unei cauze, inclusiv de susținerea acesteia în faţa instanţei, dar vor respecta instrucţiunile Camerei Permanente responsabilă de caz şi pe ale Procurorului European însărcinat cu supravegherea cauzei (art. 12).

Ar urma să fie cel puţin doi procurori europeni delegaţi în fiecare Stat Membru, numărul necesar urmând a fi aprobat de Procurorul-Şef European, după consultarea şi în acord cu autorităţile naţionale competente.

Trebuie menţionat că, spre deosebire de procurorii europeni, procurorii europeni delegaţi vor putea să îşi exercite şi funcţia de procurori naţionali, în măsura în care aceasta nu îi va împiedica să îşi îndeplinească obligaţiile prevăzute de Regulamentul European.

Procurorul-Şef European va fi numit prin acord al Parlamentului European şi Consiliului pentru un mandat de 7 ani care nu va putea fi reînnoit, dintre candidaţi – procurori sau judecători naţionali în activitate sau Procurori Europeni în activitate. Candidaţii trebuie să aibă o independenţă dincolo de orice dubiu, să aibă calificările care să le permită accederea în cele mai înalte funcţii judiciare în Statele Membre respective, precum şi suficientă experienţă în funcţii de conducere.

Procurorul-Şef European ar urma să aibă doi adjuncţi, numiţi de Colegiul Parchetului European, pentru un mandat de 3 ani, reînnoibil.

Procurorii europeni vor fi numiţi de Consiliu, cu majoritate simplă, pentru un mandat de 6 ani, care nu poate fi reînnoit, dar care poate fi extins de Consiliu pentru maximum 3 ani. În acest sens, fiecare Stat Membru va nominaliza câte trei candidaţi, procurori sau judecători în activitate, care se bucură de independenţă dincolo de orice îndoială şi posedă calificările necesare.

Procurorul-Şef European şi Procurorii Europeni vor putea fi demişi din aceste funcţii doar de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene.

Procurorii Europeni Delegaţi vor fi numiţi de Colegiul Parchetului European, la propunerea Procurorului-Şef European.

Competenţa materială a Parchetului European ar urma (potrivit art. 17 din propunerea de regulament) să includă infracţiunile care aduc atingere intereselor financiare ale UE, astfel cum sunt prevăzute în Directiva 2017/XX/UE, așa cum va fi transpusă în dreptul intern, indiferent dacă potrivit legii interne ar fi considerate alt tip de infracţiuni. În ceea ce priveşte infracţiunile prevăzute la art. 3 alin. (2) din Directiva 2017/XX/UE, Parchetul European va fi competent pentru acţiunile sau omisiunile intenţionate care au legătură cu teritoriul a două sau mai multe State Membre şi implică un prejudiciu de cel puţin 10 milioane de euro.

În competenţa acestuia vor intra şi infracţiunile privind participarea într-o organizaţie criminală, astfel cum este definită în Decizia-cadru 2008/841/JAI, dacă obiectivul central al grupului organizat vizează comiterea uneia dintre infracţiunile ce intră în competenţa sa. Totodată, competenţa Parchetului European va putea interveni pentru orice altă infracţiune care este inextricabil legată de o conduită infracţională ce intră în competenţa sa, dar, în acest caz, competenţa va fi exercitată doar după consultarea cu Statele Membre. Sunt în mod expres exceptate din competenţa Parchetului European infracţiunile privind impozite naţionale directe.

Din punct de vedere teritorial, Parchetul European va fi competent atunci când infracţiunile prevăzute la art. 17 sunt comise în tot sau în parte pe teritoriul unuia sau mai multor State Membre sau sunt comise de un cetăţean al unui Stat Membru, dacă acel stat are jurisdicţie cu privire la asemenea infracţiuni comise în afara teritoriului său ori infracţiunile au fost comise în afara teritoriilor Statelor Membre de oficiali ai UE, dacă un Stat Membru are jurisdicţie pentru asemenea infracţiuni comise în afara teritoriului său (art. 18 din propunere).

Regulamentul ar urma să intre în vigoare în a douăzeci şi cincea zi după publicarea în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, iar Parchetul European va fi competent pentru faptele săvârşite după data intrării în vigoare a Regulamentului. Data de la care Parchetul European va efectua activităţi de urmărire penală urmează să fie stabilită de Comisia Europeană, la propunerea Procurorului-Şef European, dar nu va putea fi mai devreme de trei ani de la intrarea în vigoare a Regulamentului.

Ø Impactul asupra cadrului normativ şi instituţional intern

Deşi regulamentele sunt de aplicabilitate directă în dreptul intern, un asemenea tip de regulament necesită fără îndoială măsuri legislative şi instituţionale naţionale pentru facilitarea aplicării acestuia.

Astfel, apreciem că ar fi necesare cel puţin câteva modificări punctuale ale Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurilor, Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, Codului de procedură penală şi ale altor acte normative. Aceste modificări şi completări ale legislaţiei ar fi indicat să fie făcute unitar, printr-o lege privind unele măsuri pentru aplicarea de către România a Regulamentului privind stabilirea unei cooperări consolidate pentru înfiinţarea Parchetului European.

În ceea ce priveşte Legea nr. 303/2004, modificările şi completările ar urma să reglementeze: procedura de desemnare a candidaţilor României pentru funcţia de procuror european; procedura de numire în funcţia de procuror european delegat în România şi cea de revocare din această funcţie; absenţa incompatibilității între funcţia de judecător şi procuror şi funcţiile de Procuror European şi de procuror european delegat; posibilitatea suspendării din funcţia de procuror şi judecător pe durata mandatului de procuror-şef al Parchetului European/adjunct al acestuia (în acest caz funcţiile sunt categoric incompatibile cu funcţia de procuror/judecător naţional, având în vedere că procurorul-şef al Parchetului European va avea statut de înalt funcţionar al UE), pentru a crea premisa legală ca şi magistraţi români să candideze la aceste înalte funcţii europene. În acest sens, propunerea din actualul proiect de lege de modificare a legilor justiţiei, care prevede suspendarea pe durata mandatului la unele instanţe internaţionale, nu este suficientă, având în vedere că Parchetul European nu va fi o instanţă internaţională, ci un organ al Uniunii Europene.

În ceea ce priveşte procedurile de desemnare a candidaţilor la funcţia de procuror european din partea României şi cele de numire a procurorilor europeni delegaţi în România, în opinia noastră aceasta ar trebui să fie similară celei de numire în funcţia de membru naţional la Eurojust[13], în sensul ca propunerile să fie transmise de ministrul justiţiei, având în vedere şi că acesta este membru al Consiliului Uniunii Europene (în formaţiunea JAI), iar Consiliul Superior al Magistraturii să dea un aviz consultativ.

Totodată, se va impune modificarea Codului de procedură penală pentru stabilirea efectelor actelor efectuate de procurorii europeni, a soluţiilor date de Parchetul European la terminarea urmăririi penale, precum şi, eventual, în vederea reglementării unor proceduri în faţa instanţelor române.

Din punct de vedere instituţional, apreciem că, raportat la competenţa Parchetului European, procurorii europeni delegaţi ar putea fi desemnaţi dintre procurorii secţiei corespunzătoare din cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie (DNA), iar organizarea şi competenţele acestei secţii a DNA (eventual şi ale Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism) ar urma să fie modificate în lumina Regulamentului privind Parchetul European.

Ø În loc de concluzii

Nu putem încheia acest editorial fără a menţiona câteva dintre provocările care vor sta în faţa Parchetului European odată înfiinţat, dar şi oportunităţile oferite de acest viitor organ al UE.

O provocare semnificativă va fi însuşi faptul că Parchetul European va fi înfiinţat nu prin unanimitatea Statelor Membre ale UE, ci pe baza unei cooperări consolidate la care, la această dată[14], participă 20 de State Membre ale UE. Acest lucru conduce implicit la o Uniune Europeană cu două viteze în domeniul cooperării judiciare în materie penală şi impune găsirea celor mai eficiente mecanisme de cooperare între Parchetul European şi statele participante în această structură, pe de o parte, şi Statele Membre ale UE care nu vor participa în Parchetul European, pe de altă parte, precum şi între Parchetul European şi Eurojust.

Cu certitudine, cel mai problematic aspect pentru eficienţa Parchetului European va fi reprezentat de faptul că acesta va trimite cauzele spre judecată instanţelor naţionale şi potrivit procedurilor penale diferite ale Statelor Membre şi a unor norme de drept penal substanţial încă insuficient armonizate.

De asemenea, structura colegială pentru care s-a optat în forma finală, faţă de cea ierarhică avută în vedere iniţial, ar putea genera probleme de eficienţă.

Sub aspect practic, o problemă va fi, probabil, şi că, în condiţiile în care Olanda nu participă la procedura consolidată de înfiinţare a Parchetului European, Biroul Central al Parchetului va fi la Luxemburg, în timp ce sediile Eurojust şi Europol se află la Haga.

Cu toate aceste provocări, înfiinţarea Parchetului European va fi, fără îndoială, un moment de cotitură în evoluţia spaţiului judiciar penal al UE şi va deschide calea spre o integrare europeană mai aprofundată şi în sfera dreptului penal.


[1] M. Delmas-Marty, Corpus Juris, Introducing Penal provisions for the purpose of the financial interests of the European Union, Ed. Economica, 1997; M. Delmas-Marty, J.A.E. Vervaele (eds.), The Implementation of the Corpus Juris in the Member States, Intersentia, 2000.

[2] COM (2001)715 final, 11 Dec. 2001.

[3] Semnat la Lisabona, la 13 decembrie 2007 şi publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JO C 306/17.12.2007).

[4] Fostul Tratat de instituire a Comunităţii Europene (JO C 202/07.06.2016).

[5] Documentul COM (2013) 534 final.

[6] Asupra propunerii Comisiei ne-am pronunțat cu altă ocazie; a se vedea F.R. Radu, Câteva consideraţii asupra propunerii de Regulament al Consiliului de instituire a Parchetului European şi propunerii de Regulament al Parlamentului European şi al Consiliului privind Agenţia Uniunii Europene pentru Cooperare în Materie de Justiţie Penală (Eurojust), în Afaceri Juridice Europene nr. 2/2013.

[7] Austria, Belgia, Bulgaria, Croaţia, Republica Cehă, Estonia, Germania, Finlanda, Franţa, Grecia, Lituania, Luxemburg, Portugalia, România, Slovacia, Slovenia şi Spania.

[8] Documentul EUCO 4/17 din 14 februarie 2017.

[9] „În cazul în care nu există unanimitate, un grup compus din cel puţin nouă state membre poate solicita ca proiectul de regulament să fie trimis spre examinare Consiliului European. În acest caz, procedura în cadrul Consiliului se suspendă. După dezbateri, în cazul realizării unui consens, Consiliul European, în termen de patru luni de la suspendare, retrimite proiectul Consiliului, spre adoptare”.

[10] „În acelaşi termen, în cazul unui dezacord şi în cazul în care cel puţin nouă state membre doresc stabilirea unei forme de cooperare consolidată pe baza proiectului de regulament respectiv, acestea informează Parlamentul European, Consiliul şi Comisia în consecinţă. În acest caz, autorizarea de a stabili o formă de cooperare consolidată, menţionată la articolul 20 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană şi la articolul 329 alineatul (1) din prezentul tratat, se consideră acordată şi se aplică dispoziţiile privind formele de cooperare consolidată”.

[11] Belgia, Bulgaria, Croaţia, Cipru, Republica Cehă, Estonia, Germania, Finlanda, Franţa, Grecia, Lituania, Luxemburg, Portugalia, România, Slovacia, Slovenia şi Spania.

[12] Sursa: Consiliul UE.

[13] Reglementată prin O.U.G. nr. 123/2007 privind unele măsuri pentru consolidarea cooperării judiciare cu statele membre ale Uniunii Europene, cu modificările şi completările ulterioare (M.Of. nr. 751/06.11.2007).

[14] După reuniunea Consiliului JAI din 8 iunie 2017.

Adauga un comentariu

*

Acest site folosește cookie-uri. Continuarea navigării presupune că ești de acord cu utilizarea cookie-urilor. Detalii

The cookie settings on this website are set to "allow cookies" to give you the best browsing experience possible. If you continue to use this website without changing your cookie settings or you click "Accept" below then you are consenting to this.

Close