Impunerea deciziilor Curtii Constitutionale – o problema a instantelor ordinare
Prof.univ.dr. Dan Claudiu Danisor
Infiintarea instantei speciale de contencios constitutional in Romania a fost primita cu reticenta de catre instantele ordinare. Daca este sa cautam vinovatii, trebuie sa ne intoarcem mult in timp in urma si sa ne amintim ca instantele noastre au inceput, inca din 1876[1], sa faca un control de constitutionalitate extrinsec, adica sa verifice respectarea procedurilor constitutionale de producere a normelor legislative de catre legiuitor, deci validitatea, adica juridicitatea normelor produse de reprezentanta nationala. Apoi, inca din 1901[2] si, mai sistematic, din 1912[3] au indraznit, contra curentului doctrinar si jurisprudential dominant in epoca, sa afirme competenta instantelor de a controla chiar constitutionalitatea intrinseca a normelor legislative, controland deci conformitatea prescriptiilor legale cu normele superioare lor in ierarhia normativa. Si aceasta fara sa existe un sprijin normativ constitutional expres al controlului de constitutionalitate. O astfel de opera, aproape eroica, nu se uita, chiar daca invatamantul juridic a trecut si trece destul de rapid peste problema, cu o nonsalanta de neiertat avand in vedere aceasta rara prioritate romaneasca asupra restului Europei.
Dupa caderea comunismului instantele s-ar fi simtit indreptatite la restauratie, dar aceasta nu a venit. Reactia a fost o opozitie surda, de cele mai multe ori neconstientizata, fata de deciziile celor noua judecatori ai Curtii Constitutionale, pe care judecatorii de la instantele ordinare au fost prea dispusi sa ii considere uzurpatori ai unei functii proprii si oricum un corp strain de magistratura. In consecinta, ani buni instanta constitutionala a facut opera de transmitere a deciziilor in vid. Instantele ordinare nu au aplicat decat sporadic jurisprudenta constitutionala, chiar daca aceasta a fost uneori deosebit de consistenta, decizand mai mult sau mai putin fatis ca aceasta nu este obligatorie pentru ele decat cu efecte inter partes si in casus.
Pentru a impune erga omnes deciziile Curtii Constitutionale, a parut atunci necesar sa fie revizuita Constitutia. Astfel, a luat nastere in 2003 noul articol 147 conform caruia deciziile instantei de contencios constitutional sunt „general obligatorii”. Pe de alta parte, Parlamentul a fost deposedat de dreptul de a mai trece peste deciziile de neconstitutionalitate cu majoritate calificata, ca si de posibilitatea de a mai obtine revizuirea implicita prin ratificarea unor tratate contrare Constitutiei, Curtea dobandind dreptul de a controla constitutionalitatea acestor tratate inainte de ratificare. Aparent, rolul instantei constitutionale a crescut, iar pozitia ei s-a intarit substantial. Totusi, efectele deciziilor Curtii sunt neclare si dependente de instantele ordinare atat in cazul controlului a priori, cat si in cazul controlului a posteriori.
In cazul controlului a priori, Constitutia pare sa dea o putere mult mai mare instantei constitutionale decat inainte de revizuirea din 2003. Totusi, trebuie remarcat ca, desi dispozitia alin. (2) al art. 147 pare transanta, caci „in cazurile de neconstitutionalitate care privesc legile, inainte de promulgarea acestora, Parlamentul este obligat sa reexamineze dispozitiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curtii Constitutionale”, totusi nu exista un control din oficiu realizat de Curtea Constitutionala insasi asupra conformitatii operei de punere de acord a legii neconstitutionale cu decizia Curtii. Daca ar fi sa asteptam sesizarea facuta de cei competenti in baza art. 146 din Constitutie, atunci este evident ca afirmatul caracter general obligatoriu al deciziei ar fi doar o frumoasa iluzie. Or, acest caracter este esenta revizuirii in 2003 a institutiei controlului de constitutionalitate. Dispozitiile constitutionale trebuie interpretate in asa fel incat decizia Curtii sa produca efecte general obligatorii. Deci nu trebuie sa fie asteptata sesizarea Curtii. Ceea ce trebuie facut este acum in sarcina instantelor ordinare. Ele trebuie sa aiba o parte din «indrazneala» inaintasilor lor si sa isi asume rolul de a impune deciziile Curtii Constitutionale printr-un control al conformitatii legii de punere de acord a dispozitiilor declarate neconstitutionale cu decizia care le declara astfel. Nu este vorba de o incalcare a competentei exclusive a instantei speciale de contencios constitutional, caci ceea ce ar face astfel instantele ordinare nu este un control al conformitatii legii cu Constitutia, ci un control al executarii de catre Parlament a deciziei Curtii Constitutionale, decizie care este declarata de Constitutie ca general obligatorie, deci obligatorie nu doar pentru Parlament, ci si pentru instante. Altfel, decizia nu creeaza efecte decat fata de legiuitor, nefiind general obligatorie, cum dispune imperativ ca trebuie sa fie art. 147 din Constitutie.
In cazul controlului a posteriori, efectele deciziilor Curtii Constitutionale par si mai dramatice. Totusi, ele sunt inexistente fara o interventie decisa a instantelor ordinare. Astfel, art. 147 alin. (1) din Constitutie afirma ca „dispozitiile din legile si ordonantele in vigoare, precum si cele din regulamente, constatate ca fiind neconstitutionale, isi inceteaza efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curtii Constitutionale daca, in acest interval, Parlamentul sau Guvernul, dupa caz, nu pun de acord prevederile neconstitutionale cu dispozitiile Constitutiei”.
Prima situatie posibila este ca Parlamentul sau Guvernul sa nu se conformeze obligatiei si sa nu adopte niciun act prin care sa puna de acord dispozitiile neconstitutionale cu Constitutia. Atunci aceste dispozitii isi inceteaza de drept efectele juridice. Problema este cine constata aceasta incetare. Curtea Constitutionala este iarasi in imposibilitate de a se pronunta asupra problemei, caci ea nu poate sa decida din oficiu si nici nu poate fi sesizata, caci nu exista o noua norma incidenta in cauza dedusa judecatii unei instante judiciare sau de arbitraj comercial cu privire la care sa se ridice o noua exceptie de neconstitutionalitate. In aceste conditii, efectul dramatic al deciziei de neconstitutionalitate va fi redus la nimic daca instantele ordinare nu isi asuma rolul de a constata ele incetarea efectelor legii neconstitutionale datorita neexecutarii obligatiei de punere de acord cu Constitutia, impusa Parlamentului prin decizia Curtii Constitutionale. Asadar, decizia Curtii Constitutionale va avea efecte doar daca instantele ordinare fac aceasta opera de control. Nu este o facultate pentru ele, ci o obligatie constitutionala, dar ramane de vazut daca o sa o constientizeze.
A doua situatie posibila este cea in care Parlamentul sau Guvernul pun de acord dispozitiile neconstitutionale cu Constitutia in termenul de 45 de zile impus de art. 147. Problema este cine decide daca le-au pus cu adevarat de acord sau doar au facut un act formal prin care pretind ca s-au conformat deciziei Curtii Constitutionale. Ca si in cazul anterior, Curtea nu are posibilitatea de a verifica din oficiu concordanta dintre actul de punere de acord a dispozitiilor neconstitutionale si Constitutie. Ea nu isi poate impune, deci, cu adevarat propria decizie, caci simpla mimare a conformarii din partea Parlamentului sau Guvernului, facuta in interiorul termenului de 45 de zile, o lasa fara nicio posibilitate de reactie.
Efectul dramatic al deciziei Curtii Constitutionale este iarasi dependent de altcineva decat instanta constitutionala. Rolul instantelor ordinare se reveleaza iarasi a fi decisiv. Astfel, ele sunt obligate sa aplice deciziile Curtii Constitutionale in asa fel incat acestea sa produca efecte erga omnes. In consecinta, le revine lor si nu instantei constitutionale obligatia de a decide daca Parlamentul sau Guvernul s-au conformat obligatiei impuse de decizia Curtii Constitutionale. Nu este vorba de un control de constitutionalitate, ci de controlul executarii de catre subiectul pasiv a obligatiei rezultate din decizia Curtii. Este adevarat ca art. 147 din Constitutie obliga organul emitent sa puna de acord normele neconstitutionale cu Constitutia, dar aceasta in sensul in care Curtea a decis neconstitutionalitatea. Instanta ordinara nu face decat sa verifice daca actul de punere de acord elimina din norma controlata motivele de neconstitutionalitate aratate de Curtea Constitutionala in decizia sa. Ea nu poate gasi alte motive de neconstitutionalitate. Deci nu poate sa se substituie instantei de contencios constitutional.
In fine, a treia situatie este cea in care Parlamentul sau Guvernul pun de acord normele neconstitutionale cu Constitutia dupa ce termenul de 45 de zile de la publicarea deciziei Curtii Constitutionale a trecut. Revine, de asemenea, instantelor ordinare rolul de a constata ca norma de punere de acord este introdusa in ordinea juridica cu incalcarea procedurii stabilite de norma superioara in ierarhie, care impune un anumit termen de executare a deciziei Curtii Constitutionale.
Incalcarea procedurii de producere a normei atrage nevaliditatea acesteia, adica neconstitutionalitatea sa extrinseca. In acest caz, norma este inexistenta, adica nu este juridica. Este ca si cum un alt organ decat cel care are atributii legislative ar introduce norma in sistem. Diferenta este numai de grad, nu de natura. Or, constatarea nevaliditatii a fost dintotdeauna in sistemul nostru in competenta instantei ordinare. Deci o norma care ar pretinde sa puna de acord dispozitiile neconstitutionale cu decizia Curtii Constitutionale si, deci, cu Constitutia, dupa trecerea termenului de 45 de zile, este extrinsec neconstitutionala si orice instanta ordinara poate constata ca ea nu exista din punct de vedere juridic.
Vedem, asadar, ca deciziile Curtii Constitutionale sunt cu adevarat general obligatorii, doar daca instantele ordinare vor intelege ce rol au in cadrul controlului de constitutionalitate. Doar daca judecatorii vor decide sa isi reia bunul obicei din a doua jumatate a secolului XIX si inceputul secolului XX si isi vor impune decisiv rolul de garanti ai respectarii deciziilor de neconstitutionalitate, ca si rolul, de care vom vorbi cu alta ocazie, de garanti ai conventionalitatii legilor, vom avea parte de o protectie adecvata a drepturilor omului in Romania.
____________________________
[1] Curtea de Casatie si Justitie, Sectiunea II, no. 110, 12 martie 1886, Buletinul decisiunilor Curtei de Casatiune si de Justitie date de Sectiunea I si II, sub directiunea primului seu grefier B.M. Brezianu, vol. XXV, fascicola I pe ianuarie 1886, Tipografia Statului, Bucuresti, 1886, p. 217-227.
[2] Inalta Curte de Casatie si Justitie, Sectiuni Unite, Decizia nr. 8 din 29 noiembrie 1901, in Curierul Judiciar nr. 1 din 1 ianuarie 1902, p. 1-3, Observatie D. Alexandresco, p. 3-6.
[3] Trib. Ilfov, Sectiunea II, jurnalul no. 919 din 2 februarie 1912, Societatea comunala de tramvaiuri din Bucuresti cu Ministerul de Interne si primaria Capitalei, in Dreptul nr. 12 din 12 februarie 1912, p. 90-96, in Curierul Judiciar nr. 13 din 16 februarie 1912, p. 152-156; Trib. Comercial Ilfov, Sentinta no. 623 din 7 mai 1912, Societatea comunala de tramvaie Bucuresti cu primaria Capitalei, in Curierul Judiciar nr. 40 din 27 mai 1912, p. 469-477; Inalta Curte de Casatie si Justitie, Sectiunea I, no. 261, Audienta din 16 martie 1912, in Dreptul nr. 32 din 29 aprilie 1912, p. 249-253; Curierul Judiciar nr. 32 din 29 aprilie 1912, p. 373376, Observatie D.N. Comsa, p. 376-378; Inalta Curte de Casatie si Justitie, Sectiunea I, Decizia no. 549 din 28 iunie 1912, in Curierul Judiciar nr. 65 din 11 octombrie 1912, p. 757-768.
