CJ nr. 10/2009 + Supliment GRATUIT

 Preţ: 29,90 lei

ISSN: 1582-7526
Nr. pagini: 60 (541-600)

Supliment GRATUIT

Recursul
în Proiectul Codului de procedură civilă

Gheorghe-Liviu Zidaru

Prof. univ. dr. Corneliu Liviu Popescu

Referendumul consultativ privind parlamentul unicameral şi reducerea numărului parlamentarilor

1. Prin Mesajul în faţa Camerelor reunite ale Parlamentului din 15 septembrie 2009, Preşedintele României a anunţat, ca prioritate a sa până la încheierea mandatului, reforma constituţională necesară pentru trecerea la un Parlament unicameral, motivată de efectele viitoarei intrări în vigoare a Tratatului de la Lisabona pentru Parlamentul European.
Ulterior, prin Declaraţia de presă din 24 septembrie 2009, Preşedintele României a adus la cunoştinţă publică faptul că a transmis Parlamentului României o scrisoare prin care solicită avizul acestuia în vederea organizării unui referendum naţional consultativ referitor la transformarea Parlamentului României în unicameral şi la reducerea numărului de parlamentari de la 471 la 300, în aceeaşi zi cu alegerile prezidenţiale. Cele mai importante motive în sprijinul acestei propuneri sunt: creşterea eficienţei Parlamentului; reducerea cheltuielilor; sporirea puterilor Parlamentului European, care va deveni co-autor al deciziilor prin intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona; reducerea corupţiei, fiind mai puţini parlamentari care să facă trafic de influenţă.

2. O primă observaţie esenţială priveşte faptul că o reformă constituţională de un asemenea impact, privind structura Parlamentului, nu poate fi o reformă izolată. Este extrem de periculos să faci o schimbare punctuală, fără să revezi ansamblul edificiului instituţional constituţional, deoarece sistemul democratic poate fi pus în pericol.
Astfel, dintre democraţiile europene tradiţionale, singurul regim semi-prezidenţial este cel francez, celelalte state în care preşedintele este ales prin sufragiu universal fiind, în realitate şi în funcţionarea lor, regimuri parlamentare. De altfel, întreaga Europă tradiţional democratică funcţionează în regimul democraţiei parlamentare (care este deci dreptul comun european în materie de regim democratic), cu excepţia unui singur regim semi-prezidenţial (Franţa, şi aceasta numai în perioadele în care majoritatea parlamentară coincide cu majoritatea prezidenţială, atunci când regimul se prezidenţializează, pentru că în perioadele de coabitare rolul Preşedintelui Republicii se reduce considerabil, regimul parlamentarizându-se), precum şi a unui regim de adunare (Elveţia, cu un regim chiar dincolo de cel parlamentar, în care executivul este un simplu executiv al legislativului). În lume există un singur regim prezidenţial cu adevărat democratic, şi anume acela din SUA.
Or, unui şef de stat puternic (Franţa, SUA) într-un regim democratic trebuie să i se contrapună un parlament puternic, precum şi alte forme de limitare a puterii (spre exemplu, în SUA funcţionează nu numai o separaţie a puterilor clasică, pe orizontală, ci şi una pe verticală, cu un nivel statal al componentelor federaţiei şi cu un nivel al autonomiei locale foarte dezvoltate). Atât Franţa, cât şi SUA, adică exemplele tipice de democraţii autentice care nu sunt parlamentare, cunosc parlamente bicamerale, iar nu parlamente unicamerale.
Constituţia României instituie, prin spiritul ei, un regim parlamentar cu vagi elemente de semi-prezidenţial. Singurul şef al executivului este Guvernul, centrat pe persoana primului-ministru (omul politic forte), cu o răspundere solidară şi exclusivă în faţa Parlamentului. Guvernul trebuie să placă exclusiv Parlamentului (majorităţii parlamentare), iar nu Preşedintelui. Singura autoritate executivă care are program de guvernare este Guvernul, şeful statului neavând constituţional niciun program politic sau de guvernare. Conducerea administraţiei publice statale (civile şi militare) şi a politicii interne şi externe revine exclusiv Guvernului. Şeful statului nu este decât un mediator (nici măcar un arbitru) şi o autoritate care veghează la constituţionalitatea jocului politic, dar nu este un jucător, un luptător în arena politică. Spre deosebire de modelul francez (de inspiraţie), şeful statului român nu desemnează decât un candidat pentru funcţia de prim-ministru (în Franţa desemnează primul-ministru), nu participă decât prin excepţie la şedinţele Guvernului (în Franţa participă obligatoriu şi le prezidează, numai în mod excepţional un Consiliu al miniştrilor putând avea loc în absenţa Preşedintelui Republicii), nu are putere de decizie privind actele Guvernului, care sunt adoptate exclusiv de Guvern şi sunt acte ale acestuia (în Franţa actele executive sunt decrete ale Preşedintelui adoptate după deliberări în Consiliul miniştrilor, iar ordonanţele Guvernului sunt şi ele semnate de şeful statului). Cu toate acestea, în practică au existat mereu derive prezidenţialiste, chiar autoritare, la toţi Preşedinţii României, inspirate de contradicţia evidentă între legitimitatea populară directă (perspectivă care face din Preşedinte un gigant) şi puterea constituţională (un pitic).
Personal, suntem adepţii unui Parlament unicameral, dar exclusiv în ipoteza în care o nouă Constituţie ar institui clar un regim parlamentar pur, tradiţional. În arhitectura instituţională constituţională actuală, un Parlament unicameral în faţa unui Preşedinte cu puteri puternice arogate în fapt prezintă un risc foarte mare de derapaje spre autoritarism.

3. O a doua subliniere privind structura Parlamentului (ca şi numărul de parlamentari) ţine de puterile acestuia şi de modul de adoptare a deciziilor.
Astfel, structura Parlamentului trebuie în primul rând corelată cu puterile sale. Spre exemplu, în România Parlamentul deţine monopolul reglementării primare (imediat infra-constituţionale) a relaţiilor sociale, în timp ce în Franţa Constituţia delimitează un domeniu rezervat legii, toate celelalte materii fiind de natură regulamentară, unde reglementarea primară se face prin acte administrative normative. În egală măsură, discuţia despre structura Parlamentului trebuie să ţină seama şi de o repartiţie a puterilor pe verticală, între nivelul de reglementare rezervat parlamentului central şi nivelul de reglementare permis parlamentelor entităţilor federate (în statele federale), parlamentelor regiunilor autonome politice (în regimurile regionalizate politic) şi adunărilor administrative alese regionale (în regimurile regionalizate administrativ). De asemenea, este important de discutat necesitatea reprezentării parlamentare fie numai a cetăţenilor, fie şi a comunităţilor infra-naţionale.
În egală măsură, structura Parlamentului este influenţată şi influenţează procedura parlamentară. Într-un Parlament bicameral nu se legiferează sub presiune, ci cu serenitate, pentru că există dezbateri succesive în ambele Camere. De asemenea, erorile unei Camere pot fi corectate de cealaltă. Într-un Parlament unicameral, pentru eliminarea presiunii timpului (vătămătoare pentru calitatea şi rezistenţa în timp a legii), trebuie instituit sistemul lecturilor succesive ale aceluiaşi text legislativ.

4. În al treilea rând, pentru un Parlament este mai important să fie reprezentativ decât să fie eficace şi eficient. În regimurile parlamentare normale, funcţia de legiferare s-a deplasat către Guvern (care are veritabila putere în materie, prin întocmirea proiectelor de lege; numărul covârşitor de iniţiative legislative provine de la Guvern, care are expertiza tehnică şi capacitatea de a le redacta; cum normal este ca Guvernul să se bazeze pe o majoritate parlamentară fidelă – în mod normal şeful Guvernului fiind liderul partidului de guvernământ – majoritatea parlamentară devine o maşină de vot pentru proiectele legislative guvernamentale, care nu riscă să fie respinse). Parlamentul îşi păstrează în special funcţiile de reprezentare, de adoptare a bugetului şi de control asupra executivului (recunoscând un rol însemnat opoziţiei politice parlamentare).
Oricum, un parlament unicameral cu 2 sau 3 lecturi ale aceluiaşi proiect de lege nu este neapărat mai eficient sau mai eficace decât un parlament bicameral.

5. Ca o a patra observaţie, costul nu trebuie să fie adus în discuţie. Cheltuielile cu Parlamentul sunt oricum foarte reduse în cadrul bugetului statului, iar democraţia costă. Nu există regim democratic fără un parlament puternic, pentru care trebuie alocate resurse. La limită, pentru a face economii, putem suprima nu una, ci ambele Camere, devine chiar mai ieftin. Nu trebuie să mai organizăm nici măcar alegeri parlamentare (şi acestea costă).
Ar fi interesant dacă s-ar prezenta date statistice privind evoluţia în timp a costurilor de funcţionare ale Administraţiei Prezidenţiale, Guvernului, administraţiei ministeriale, administraţiei de stat autonome şi serviciilor secrete, pentru o comparaţie cu costurile de existenţă şi funcţionare a Parlamentului.

6. Este falsă afirmaţia că abia Tratatul de la Lisabona va face din Parlamentul European un co-decident, situaţia există deja de multă vreme în cadrul Comunităţilor Europene.
În plus, niciun stat membru al Uniunii Europene care are Parlament bicameral nu şi-a pus problema suprimării unei Camere naţionale ca urmare a existenţei şi puterilor Parlamentului European. Oricum, în mod riguros, decidentul european unional este dublu, adică atât Consiliul Uniunii Europene, cât şi Parlamentul European.

7. Tradiţia şi aspectele psihologice nu trebuie neglijate. Bicameralismul a fost introdus în România de Alexandru Ioan I şi a fost suprimat de Mihai I după al Doilea Război Mondial (după ce Carol al II-lea suprimase total Parlamentul, înainte de al Doilea Război Mondial).
Ca imagine, bicameralismul este asociat perioadei regimului democratic, iar monocameralismul dictaturii comuniste.

8. Chestiunea reducerii numărului parlamentarilor este distinctă de aceea a suprimării unei Camere a Parlamentului. Oricum, nu merită niciun comentariu afirmaţia că reducerea numărului parlamentarilor va duce la scăderea corupţiei, pentru că vor fi mai puţini parlamentari care să facă trafic de influenţă. Un drept fundamental al omului, consacrat atât internaţional, cât şi constituţional este dreptul la respectarea prezumţiei de nevinovăţie, iar un principiu fundamental de drept este acela al bunei-credinţe.

9. Cu cât numărul de parlamentari este mai mic, deşi creşte reprezentativitatea acestora (ceea ce reprezintă oricum o falsă problemă, întrucât un parlamentar, odată ales, este reprezentantul întregii naţiuni, iar nu doar al alegătorilor din circumscripţia sa; totodată, mandatul său nu este imperativ), scade legătura directă a parlamentarului cu aleşii (circumscripţia sa fiind mai mare).
În cazul unor alegeri uninominale, dacă numărul de parlamentari este mai mic, circumscripţiile electorale fiind mai mare, se ajunge la costuri electorale mult mai mari pentru un candidat privit individual, ceea ce va bloca accesul la candidatură al unor persoane fără resurse suficiente şi va spori dependenţa candidatului de partid (care trebuie să-i pună la dispoziţie fonduri suplimentare), aspect pe care votul uninominal încearcă să-l reducă.

10. În sfârşit, apreciem utilă o comparaţie a situaţiei Parlamentului României cu structura parlamentelor şi cu numărul de parlamentari (raportate la dimensiunea populaţiei) din celelalte 26 de state membre ale Uniunii Europene. Informaţiile provin de pe site-ul Internet oficial al Uniunii Europene, precum şi de pe site-urile Internet oficiale ale Parlamentelor naţionale.
Sub aspectul populaţiei, România ocupă locul 7 în Europa, cu 21,5 milioane cetăţeni. Cele 6 state mai mari ca populaţie sunt: 1. Germania (82,5 milioane); 2. Franţa (63,7 milioane); 3. Regatul Unit (61,1 milioane); 4. Italia (57,3 milioane); 5. Spania (45,3 milioane); 6. Polonia (38,1 milioane). După România, în poziţiile 8-27, regăsim: 8. Olanda (16,4 milioane); 9. Grecia (11,2 milioane); 10. Belgia (10,7 milioane); 11. Portugalia (10,4 milioane); 12. Cehia (10,3 milioane); 13. Ungaria (10,1 milioane); 14. Suedia (9,2 milioane); 15. Austria (8,3 milioane); 16. Bulgaria (7,6 milioane); 17. Danemarca (5,4 milioane); 18. Slovacia (5,4 milioane); 19. Finlanda (5,3 milioane); 20. Irlanda (4,0 milioane); 21. Lituania (3,4 milioane); 22. Letonia (2,3 milioane); 23. Slovenia (2,0 milioane); 24. Estonia (1,4 milioane); 25. Cipru (0,8 milioane); 26. Luxemburg (0,5 milioane); 27. Malta (0,4 milioane).
Din cele 27 de state ale Uniunii Europene, 13 dispun de parlamente bicamerale (alături de România: Austria, Belgia, Cehia, Franţa, Germania, Irlanda, Italia, Olanda, Polonia, Regatul Unit, Slovenia şi Spania), iar 14 de parlamente unicamerale (Bulgaria, Cipru, Danemarca, Estonia, Finlanda, Grecia, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Portugalia, Slovacia, Suedia şi Ungaria).
Toate cele 6 state cu o populaţie mai mare decât a României au Parlamente bicamerale (Germania, Franţa, Regatul Unit, Italia, Spania şi Polonia). Statul în poziţia imediat următoare ca populaţie după România are tot Parlament bicameral (Olanda). Dintre cele 5 state care mai au o populaţie de peste 10 milioane de locuitori, 2 au Parlamente bicamerale (Belgia şi Cehia) şi 3 au Parlamente unicamerale (Grecia, Portugalia şi Ungaria). Altfel spus, din cele 13 state cu o populaţie de peste 10 milioane, numai 3 au Parlamente unicamerale, în timp ce 10 (între care toate cele 6 state cu o populaţie mai mare decât cea a României) au Parlamente bicamerale. În afară de statele cu puţin peste 10 milioane de locuitori – adică oricum sub jumătate din populaţia României – (Belgia şi Cehia), există şi 3 state cu o populaţie mult mai mică decât a României, tot cu Parlamente bicamerale (Austria – 8,3 milioane, adică puţin peste 1/3 din populaţia României; Irlanda – 4,0 milioane, adică sub 1/5 din populaţia României; Slovenia – 2,0 milioane, adică sub 1/10 din populaţia României).
Ca număr de parlamentari (după caz, din ambele Camere, incluzând şi parlamentarii cu moduri speciale de dobândire a calităţii), în cifre absolute, situaţia se prezintă astfel: 1. Regatul Unit: 1.352 (645 + 707); 2. Italia: 959 (630 + 329, inclusiv 7 senatori de drept sau numiţi); 3. Franţa: 920 (577 + 343); 4. Germania: 691 (622 + 69); 5. Spania: 613 (350 + 263); 6. Polonia: 560 (460 + 100); 7. România: 471 (334, inclusiv deputaţii aleşi prezentaţi de organizaţiile minorităţilor naţionale + 137); 8. Ungaria: 386; 9. Suedia: 349; 10. Grecia: 300; 11. Cehia: 281 (200 + 81); 12. Austria: 245 (183 + 62); 13. Bulgaria: 240; 14. Portugalia: 230; 15. Irlanda: 226 (166 + 60); 16. Olanda: 225 (150 + 75); 17. Belgia: 221 (150 + 71); 18. Finlanda: 200; 19. Danemarca: 179; 20. Slovacia: 150; 21. Lituania: 139; 22. Slovenia: 130 (90 + 40); 23. Estonia: 101; 24. Letonia: 100; 25. Cipru: 83 (56 pentru comunitatea cipriotă greacă + 24 pentru comunitatea cipriotă turcă + 3 pentru grupurile religioase); 26. Malta: 69; 27. Luxemburg: 60.
Ţara de origine a parlamentarismului, Regatul Unit, are cel mai mare număr de parlamentari. Se observă că România ocupă exact aceeaşi poziţie 7 şi ca număr de cetăţeni, şi ca număr de parlamentari.
Corect este însă a se raporta numărul total de parlamentari la populaţia fiecărui stat, pentru a se obţine astfel raportul dintre 1 parlamentar şi numărul de cetăţeni. Raportul populaţie/ număr de parlamentari este următorul: 1. Malta: 5.800; 2. Luxemburg: 8.300; 3. Cipru: 9.600; 4. Estonia: 13.900; 5. Slovenia: 15.400; 6. Irlanda: 17.700; 7. Letonia: 23.000; 8. Lituania: 24.500; 9. Ungaria: 26.200; 10. Suedia: 26.300; 11. Finlanda: 26.500; 12. Danemarca: 30.200; 13. Bulgaria: 31.700; 14. Austria: 33.900; 15. Slovacia: 36.000; 16. Cehia: 36.700; 17. Grecia: 37.300; 18. Portugalia: 45.200; 19. Regatul Unit: 45.200; 20. România: 45.600; 21. Belgia: 48.400; 22. Italia: 59.700; 23. Polonia: 68.000; 24. Franţa: 69.200; 25. Olanda: 72.900; 26. Spania: 73.900; 27. Germania: 119.400. Din această perspectivă, România se află abia pe locul 20 din cele 27 de state ale Uniunii Europene. Altfel spus, în 19 din cele 27 de state există mai mulţi parlamentari raportat la dimensiunile populaţiei decât în România şi doar în 7 state există un număr mai mic de parlamentari raportat la dimensiunile populaţiei decât în România.
Dacă România va avea numai 300 de parlamentari în total, raportul populaţie/ număr de parlamentari va fi de 71.700, ceea ce va plasa România pe abia locul 24 din cele 27 de state europene, deci va avea un număr de parlamentari raportat la populaţie dintre cele mai mici din Europa (numai 3 state vor avea mai puţini parlamentari raportat la populaţie). Romania va avea acelaşi număr de parlamentari ca şi Grecia (care are însă o populaţie doar la jumătate), respectiv un număr de parlamentari mai mic decât Ungaria sau Suedia (care au însă, fiecare, o populaţie mai puţin de jumătate din populaţia României).

11. Cât priveşte referendumul, el nu trebuie utilizat ca o armă împotriva Parlamentului, manipulând electoratul, şi transformat astfel în plebiscit. Decizia directă luată între Conducător şi Naţiune, înlăturând organul reprezentativ (Parlamentul ales), suprimă democraţia parlamentară şi duce la dictatură. Referendumul (ca şi alegerile) nu reprezintă elementul unic al regimului democratic. Un regim este de drept şi democratic dacă respectă cumulativ trei condiţii: decizia majorităţii, sistem decizional constituţional prestabilit şi aderarea la valori democratice.
Astfel, o decizie luată prin referendum, dar prin proceduri contrare normelor constituţionale în vigoare nu respectă exigenţele statului de drept şi democratic, după cum nu o face niciun referendum în care s-ar decide reintroducerea pedepsei cu moartea ori sancţionarea penală a persoanelor care întreţin în privat relaţii sexuale cu persoane adulte de acelaşi sex, care consimt şi care nu pretind şi nu acceptă foloase materiale (violând deci drepturile omului).
De asemenea, nu orice decizie poate fi luată prin referendum. Ar organiza Preşedintele României un referendum privind scăderea ori creşterea impozitelor şi taxelor, privind reducerea ori eliminarea T.V.A. la produsele alimentare de bază, privind interzicerea ascultării telefoanelor etc.?
Distinct, este vădit neconstituţională intervenţia Guvernului, prin O.U.G. nr. 103/2009 privind modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, urmărind a impune Parlamentului să dea un răspuns adoptat în şedinţă comună, în termen de 20 de zile calendaristice de la data solicitării Preşedintelui privind organizarea unui referendum consultativ. Este adevărat că Parlamentul nu are dreptul constituţional ca, prin pasivitate (întârzierea de a răspunde Preşedintelui României la cererea de consultare privind organizarea referendumului), să îl împiedice pe Preşedintele României să-şi exercite atribuţia constituţională (art. 90) de a decide organizarea unui referendum consultativ, dar chestiunea nu poate fi rezolvată de Guvern, prin ordonanţă de urgenţă. Pe de o parte, a se stabili de Guvern modul de funcţionare a Parlamentului (în şedinţă comună, iar nu în şedinţe separate) contravine art. 64 alin. (1) şi art. 65 alin. (2) din Constituţie privind autonomia parlamentară (numai Regulamentele parlamentare intervin în materia organizării şi funcţionării interne a Parlamentului, iar nu legea sau ordonanţa, unde – sub forma iniţiativei ori a dreptului de retrimitere – pot fi implicaţi şi Guvernul sau Preşedintele României). Pe de altă parte, este afectat regimul unei instituţii fundamentale a statului, Parlamentul (definit de art. 61 alin. 1 ca fiind organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării), ceea ce art. 115 alin. (6) din Constituţie (interpretat în lumina jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale) nu permite ordonanţelor de urgenţă.

La limită, de ce nu am organiza un referendum pentru o lege à la Caragiale, conform voinţei Conului Leonida: „(…) mai întâi şi-ntâi că (…) nu mai plăteşte niminea bir (…). Al doilea că fiecare cetăţean ia câte o leafă bună pe lună, toţi într-o egalitate (…); pensia e başca, o am după legea a veche, e dreptul meu (…), dreptul e sfânt (…). Şi al treilea, că se face şi lege de murături. (…) Adicătelea ca nimini să nu mai aibă drept să-şi plătească datoriile. (…) Te lasă reacţionarii, domnule?”.