Dreptul de a ne revizui Constitutia
Conf. univ. dr. Stefan Deaconu
Oare, cetatenii au dreptul de a cere revizuirea Constitutiei? Sunt ei in masura sa aprecieze cu privire la ceea ce este si ceea ce ar trebui ca contina o Constitutie? Un jurist francez aprecia la inceputul secolului al XX-lea ca „Oricare ar fi autoritatea mortilor, ea n-ar putea inlantui pe cei vii. Suveranitatea nationala nu este a oamenilor de altadata, ci a celor de azi. Un popor are un drept imprescriptibil la revizuirea Constitutiei”.
Revizuirea unei Constitutii trebuie privita ca un act de normalitate in care datorita unor schimbari in cadrul societatii sau a unor inadvertente intre normele constitutionale si realitatea sociala, legea fundamentala necesita anumite ajustari. Revizuirea nu reprezinta nici un atentat la valorile democratiei, nici un act de slabire a statului, ci pur si simplu un exercitiu democratic de adaptare a normelor juridice la valorile societatii.
Orice Constitutie fiind rezultatul unor conditionari istorice, economice, politice si sociale, va reflecta in mod inevitabil momentul in care ea a fost elaborata. „Constitutia fiecarei tari este intotdeauna un compromis intre traditiile politice existente si dreptul constitutional general, a carei definire si redactare sunt de competenta stiintei juridice. In fiecare Constitutie se regaseste un amalgam intre traditiile nationale si idealul statului de drept, elaborat de constiinta popoarelor civilizate. Acest compromis intre traditiile nationale si idealul statului de drept este intotdeauna definit prin conditiile politice in care a luat nastere cutare sau cutare constitutie”.
Constitutiile nationale oglindesc inevitabil momentele istorice in care au fost elaborate si reflecta anumite realitati social-politice, iar eventuala lor modificare, completare sau amendare trebuie sa raspunda unor cerinte ale societatii, care implica cu necesitate si fara posibilitate de exceptie, adaptarea legilor fundamentale la noile realitati.
Este adevarat ca o Constitutie trebuie sa asigure un cadru de stabilitate legislativa, politica, sociala, poate chiar si economica in anumite situatii. O Constitutie este insa viabila atat timp cat cetatenii se regasesc in valorile ei si cat timp este respectata. Altfel, ea va fi mereu criticata, la fel ca si deciziile luate in baza normelor juridice pe care le contine. Longevitatea unei Constitutii, ori eficienta ei la orice schimbare de guvern depind de cat de bine sunt precizate atributiile diferitelor puteri constitutionale si raporturile dintre acestea. Problema relatiei dintre „stabilitatea” si „viabilitatea” unei Constitutii este o problema ce tine atat de comportamentul participantilor la raporturile juridice, cat si de traditiile si experientele unei tari. Nu exista Constitutii perfecte, dupa cum nu exista nici popoare perfecte. Fiecarui popor ii corespunde un anumit tip de Constitutie. In antichitate, un filosof al dreptului, Solon, fiind chemat sa elaboreze o Constitutie a pus conducatorilor cetatii sale urmatoarea intrebare: „spuneti-mi pentru care timp si pentru ce popor?”
Pentru viabilitatea unei Constitutii este nevoie de mult mai mult decat un simplu text juridic. Asa cum spunea Joseph de Maistre „exista intotdeauna in fiecare Constitutie ceva care nu poate sa fie scris”. Aceasta poate fi buna credinta a celor care aplica prevederile constitutionale. Dincolo de norma de drept trebuie sa vedem ratiunea legii. Numai astfel vom putea avea o Constitutie trainica in timp.
In istoria constitutionala a Romaniei, cu unele mici exceptii, o Constitutie nu a rezistat mai mult de 10 ani fara sa aiba vreo modificare. Acest lucru nu este nici bun, nici rau, ci arata o anume practica in „traditia constitutionala” a Romaniei pe care multi o invoca. O scurta incursiune in istorie ne arata urmatoarele: Constitutia Principatelor Unite Romane de la 1866 a fost revizuita succesiv in 1879, 1884, 1917 si 1918. Constitutia Regatului Romaniei din 1923 a ramas in vigoare pana in 1938, cand a fost elaborata o noua Constitutie. Nici aceasta din urma nu a rezistat decat pana in 1940, iar din 1940 pana in 1946 nu putem vorbi de o Constitutie. Cel mult putem discuta de acte cu valoare constitutionala care au reglementat raporturile juridice si institutionale ale statului Roman. In 1948 a fost elaborata o noua Constitutie, iar in 1952 aceasta a fost inlocuita de o alta. In 1965 a fost elaborat un nou act cu valoare fundamentala, el cunoscand modificari succesive in 1968, 1969, 1974, 1975, 1979 si 1986. Constitutia actuala a Romaniei din 1991 a suferit o revizuire in anul 2003, iar astazi discutam din nou despre revizuire.
Astazi, relansarea discutiilor asupra modificarii Constitutiei nu reprezinta o simpla initiativa a unor lideri politici ori a unor partide, venita din diferite interese politice ori electorale. Revizuirea Constitutiei a devenit o necesitate, pe de o parte datorita unui referendum national valid al carui rezultat trebuie pus in practica de catre Parlament, iar pe de alta parte, datorita unor discrepante intre prevederile sale si situatia actuala.
In momentul de fata, realitatea practica ne arata ca avem un referendum national organizat in mod legal in 22 noiembrie 2009, referendum in urma caruia cu o majoritate covarsitoare, cetatenii au optat pentru trecerea la un Parlament unicameral (72,31%) si pentru reducerea numarului de parlamentari (83,31%).
In pofida unor remarci cu privire la caracterul consultativ al referendumului popular si a unor critici referitoare la oportunitatea organizarii acestui referendum, consider ca Parlamentul Romaniei are obligatia legala si morala de a da un raspuns dorintei cetatenilor, rezultate din acest referendum. Explicatii de genul acelora care considera ca cetatenii au votat in necunostinta de cauza sau ca nu au stiut ce voteaza cred ca sunt cu totul deplasate. Vointa generala este exprimata in rezultatul referendumului. A pune sub semnul intrebarii aceasta vointa inseamna a nega dreptul cetatenilor de a lua parte la exercitiul democratic al puterii. Explicand formarea vointei generale a cetatenilor, Jean Jacques Rousseau in cunoscuta sa carte Despre contractul social spunea urmatoarele: „Daca, atunci cand poporul, insuficient informat, delibereaza, cetatenii nu ar comunica in niciun fel intre ei, din marele numar al micilor diferente ar rezulta intotdeauna vointa generala, iar deliberarea ar fi intotdeauna buna. Insa atunci cand se creeaza bisericute, asociatii partiale pe socoteala celei dintai, vointa fiecareia dintre aceste asociatii devine generala in raport cu membrii sai si particulara in raport cu statul. Se poate spune atunci ca nu exista tot atatia votanti cati indivizi, ci cate asociatii sunt. Diferentele devin mai putin numeroase si dau un rezultat mai putin general. In fine, atunci cand una dintre aceste asociatii devine intr-atat de mare incat le domina pe celelalte, nu mai aveti, ca rezultat, o suma de mici diferente, ci o diferenta unica, iar hotararea ce rezulta nu este decat o opinie particulara. Prin urmare, e important ca, pentru a avea de-a face cu enuntarea vointei generale, sa nu existe nicio societate partiala in cadrul statului, iar fiecare cetatean sa nu judece decat dupa capul sau…”
Conform reglementarilor constitutionale actuale, initiativa revizuirii Constitutiei apartine Presedintelui Romaniei la propunerea Guvernului, unui numar de cel putin o patrime din numarul total al deputatilor si al senatorilor, precum si unui numar de cel putin 500.000 de cetateni cu drept de vot. De altfel, Guvernul a si propus Presedintelui Romaniei initierea procedurii de modificare a Constitutiei in luna aprilie 2010. Chiar si Parlamentul a reactionat initial prompt in ceea ce priveste constituirea unei Comisii comune a Camerei Deputatilor si Senatului pentru elaborarea propunerii legislative de revizuire a Constitutiei Romaniei, adoptand Hotararea nr. 19/2010. Din pacate, nu s-a intamplat nimic pana in momentul de fata, iar initiativa Presedintelui de a trimite Parlamentului o propunere de revizuire a Constitutiei este mai mult decat necesara. S-ar demonstra astfel ca decizia cetatenilor pronuntata cu ocazia referendumului este luata in seama, dar si respectata.
Propunerea de revizuire trebuie sa reflecte in primul rand reforma institutionala a Parlamentului prin implementarea celor doua optiuni ale cetatenilor de la referendum: trecerea la un Parlament unicameral si reducerea numarului de parlamentari la maxim 300 de persoane. In subsidiar, este optiunea politica a celor doi reprezentati ai cetatenilor: Parlamentul si Presedintele Romaniei sa propuna si alte modificari constitutionale. Aici s-ar putea inscrie: reevaluarea dispozitiilor constitutionale referitoare la integrarea Romaniei in structurile euroatlantice, reforma justitiei sau clarificarea raporturilor dintre institutiile fundamentale ale statului.
Reforma institutionala a Parlamentului
Institutia Parlamentului va trebui sa fie prima care sa-si redimensioneze competenta in raport, nu doar cu rezultatul referendumului din noiembrie 2009, dar si cu realitatile actuale nationale si europene.
Reforma constitutionala din anul 2003 a dorit a aduce unele elemente de noutate in ceea ce priveste desfasurarea procesului legislativ, prin stabilirea unor domenii in care una dintre Camerele Parlamentului, denumita „prima Camera sau Camera de reflectie”, este cea care dezbate proiectul sau propunerea legislativa, iar cea de a doua Camera, „Camera de decizie”, este chemata sa decida in mod definitiv asupra acestei propuneri sau proiect.
Aceste modificari aduse in 2003 procedurii de legiferare in Parlament au fost supuse unor serioase critici in literatura de specialitate. Astfel, profesorul Tudor Draganu argumenta ca „sistemul preconizat de Constitutia revizuita se manifesta de fapt arareori ca un adevarat bicameralism, dat fiind ca, prin aplicarea lui, efectul juridic se produce de cele mai multe ori prin manifestarea de vointa a unei singure Camere. Sistemul creeaza, ce-i drept, doua Camere, dar legea va fi numai de putine ori rezultanta manifestarii de vointa concordante a ambelor”.
Un alt reputat specialist in drept constitutional, referindu-se la sistemul bicameral din Romania si la procedura de legiferare in cadrul acestuia, arata ca: „Parlamentul functioneaza ca structura unicamerala – un paradox dintre cele inacceptabile. La acelasi rezultat s-ar ajunge si atunci cand prima Camera sesizata a respins proiectul sau propunerea si a doua o adopta ca lege sau cand prima Camera a adoptat proiectul sau propunerea si, totusi, a doua Camera o respinge «definitiv». Anularea vointei – tacite sau exprese – a uneia dintre Camere pune inevitabil sub semnul intrebarii utilitatea acesteia”.
Asadar, se poate observa ca revizuirea constitutionala din 2003 a salvat bicameralismul, dar a stricat si mai mult procedura de legiferare. O astfel de abordare in continuare, cu ocazia unei noi revizuiri constitutionale nu ar putea fi decat contraproductiva. Am salva a doua oara bicameralismul in detrimentul unei proceduri de legiferare simple si coerente.
Reevaluarea dispozitiilor constitutionale referitoare la integrarea Romaniei in structurile euroatlantice
Aderarea Romaniei la Uniunea Europeana a reprezentat un moment de referinta in viata poporului roman. Actualmente, calitatea de stat membru al Uniunii solicita, in mod neindoielnic, o anumita sincronizare intre prevederile legate de competenta diferitelor institutii ale Uniunii si organele constitutionale nationale ale fiecarei tari. Vor trebui corelate, de pilda, acele prevederi ale Constitutiei Romaniei ce se refera la emiterea legilor cu dispozitiile Tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, dar si referirea la exercitarea in comun de catre Romania cu celelalte state membre a competentelor stabilite de tratatele Uniunii. De asemenea, pentru punerea in acord a dispozitiilor constitutionale romanesti cu cele din Tratatele constitutive ale UE trebuie reglementat faptul ca Guvernul transmite Parlamentului proiectele de acte legislative inainte ca acestea sa fie supuse aprobarii institutiilor Uniunii Europene, iar Parlamentul poate emite un aviz motivat asupra conformitatii proiectului de act legislativ cu principiul subsidiaritatii.
Revizuirea constitutionala din anul 2003 a pus doar bazele aderarii Romaniei la Uniunea Europeana. Calitatea de stat membru al Uniunii si adaptarea la practicile interne ale Uniunii necesita o noua reevaluare a dispozitiilor constitutionale romanesti. Recent, un specialist al dreptului constitutional facea urmatoarea precizare: „Constitutionalismul romanesc a cunoscut perioade asemanatoare celor descrise de doctrina americana sub denumirea «momentul constitutional» …Momentul integrarii europene ar fi putut constitui un temei pentru crearea, fie si artificiala, a unui nou «moment constitutional»; acesta ar fi putut fi exploatat pentru o schimbare radicala de paradigma normativa, insa el a fost oarecum irosit intr-o revizuire constitutionala vaga si, pe alocuri, esuata in plan juridic…”
Reforma justitiei
Justitia joaca un rol fundamental in edificarea statului de drept si in consolidarea credibilitatii institutiilor statului atat in randul cetatenilor, cat si in cel al statelor partenere ale Romaniei. Acest lucru s-a observat din plin in ultimii ani, de cand, datorita unor reforme intarziate in planul justitiei, Romania se afla sub Mecanismul de Cooperare si Verificare al Comisiei Europene in privinta reformei justitiei si al luptei impotriva coruptiei.
Reforma constitutionala din 2003 a adus importante modificari in domeniul justitiei dezvoltand si amplificand practic atributiile Consiliului Superior al Magistraturii, organ ales de catre magistrati, in care intra si reprezentanti ai societatii civile.
Garantarea independentei efective a puterii judecatoresti este un fapt pozitiv in evolutia justitiei, insa lipsa unui control din partea societatii asupra acestui serviciu public naste mari semne de intrebare cu privire la viabilitatea justitiei. In fond, democratia se bazeaza pe controlul reciproc al puterilor. Justitia, este pe drept cuvant o putere, care trebuie sa aiba un control din partea societatii deoarece actul de justitie este un serviciu public. La urma urmei, controlul democratic asupra puterilor statului face parte din ceea ce numim democratie participativa. Un cunoscut constitutionalist roman incercand o definire plastica a democratiei participative spunea ca aceasta reprezinta „un mecanism prin care «cei ce doresc egalitatea si libertatea guverneaza asupra celor care doresc puterea»”.
Reglementarea raporturilor dintre institutiile fundamentale ale statului
Reglementarea raporturilor dintre institutiile statului este legata si de asigurarea bunei comunicari intre acestea si de modul de realizare a actului de guvernare propriu zisa. In multe tari ale Europei si in special in tarile din estul Europei nu au existat si nici in prezent nu exista guverne monocolore datorita faptului ca nu s-au conturat majoritati transante in favoarea unei anumite forte politice. Guvernele care s-au succedat la conducerea tarilor respective au fost fie guverne minoritare, fie guverne de coalitie si foarte rar guverne „monocolore”.
O analiza a guvernarilor de coalitie din ultimii 20 de ani din Romania poate scoate in evidenta o continua fluctuatie in privinta guvernarilor, partidele apeland la coalitii mai degraba din nevoia de a ajunge la putere, decat din considerente doctrinare. De asemenea, revizuirea constitutionala din 2003, prin marirea mandatului Presedintelui Romaniei de la 4 la 5 ani si decalarea alegerilor parlamentare de cele prezidentiale, a adus cu sine o noua problema in ceea ce priveste raporturile institutionale intre principalele institutii ale statului. Aceasta decalare a alegerilor a dus la multiplicarea campaniilor electorale, mult prea costisitoare si obositoare pentru cetateni si a scos in evidenta o anumita caracteristica a partidelor din Romania: imposibilitatea coabitarii intre un Presedinte de o anumita coloratura politica si o majoritate parlamentara de o alta coloratura politica.
O regandire a raporturilor institutionale intre principalele institutii politice ale statului cred ca ar trebui sa tina cont si de aceasta realitate a ultimilor ani. „Este zadarnic sa crezi intr-o Constitutie absolut universala, valabila fara distinctie, pentru orice colectivitate politica” spunea Freud.
Vom vedea in perioada urmatoare cat de reusita va fi modificarea constitutionala care v-a iesi din Parlament. Oricum, masurarea reusitei unei Constitutii include si o componenta subiectiva. „La urma urmei, Constitutiile sunt facute din hartie si cerneala, in vreme ce societatile sunt facute din pasiuni” spunea Tocqueville. Nu totdeauna o Constitutie reusita aduce cu sine bunastarea unei natiuni, dupa cum nici esecurile statului nu au ca fundament intotdeauna imperfectiunile Constitutiei.
Astazi ne aflam in situatia in care avem un referendum al carui rezultat este asteptat de cetateni sa fie materializat in Parlament printr-o lege de revizuire a Constitutiei. Geometria parlamentara va fi insa cea care va prima, fiindca totdeauna Parlamentul lucreaza cu majoritati, iar acestea s-au dovedit in ultimii ani a fi mai importante decat ratiunea momentului. Oamenii politici sunt obligati sa raspunda solicitarii cetatenilor, iar timpul va demonstra viabilitatea constructiei juridice adoptata de acestia. Asa cum spunea si Take Ionescu „In politica nu exista decat doua Tribunale: opinia publica de azi cu drept de apel la opinia publica de maine, care se cheama istoria”.
Actiunea de revizuire a Constitutiei reprezinta un proces necesar, avand in vedere ca in lumea de astazi niciun instrument juridic, oricat de important ar fi el, chiar si o Constitutie, nu poate ramane in afara transformarilor si evaluarilor critice ale experientelor acumulate. In caz contrar, dezbaterea despre revizuirea Constitutiei nu va fi decat un efemer freamat al opiniei publice iar noi vom ajunge sa spunem precum un cunoscut personaj al pieselor de teatru ale lui Caragiale, Tache Farfuridi: „Din doua una, dati-mi voie: ori sa se revizuiasca primesc dar sa nu se schimbe nimica; ori sa nu se revizuiasca, primesc, dar atunci sa se schimbe pe ici pe colo, si anume in punctele… esentiale… Din aceasta dilema nu puteti iesi… Am zis!”.
Recomandari Editoriale
Constitutia Romaniei. Comentariu pe articole
Drept constitutional si institutii politice. Editia 13. Volumul I
Drept constitutional si institutii politice. Editia 13. Volumul II
