Bostina si Asociatii: Finantarea proiectelor de infrastructura prin parteneriat public-privat

–
–
–
–
–
–
Mihai Marian
Avocat Partener Bostina & Asociatii

Recent am participat la conferinta internationala „Dunarea – Oportunitati majore de afaceri in domeniul infrastructurii”, eveniment dedicat atat decidentilor politici, cat si reprezentantilor autoritatilor locale din Romania, Bulgaria si Republica Moldova, eveniment ce si-a propus sa identifice noi modalitati de colaborare, surse de finantare precum si parteneri interesati de proiecte de parteneriat public-privat, precum si in dezvoltarea proiectelor majore de infrastructura in aceasta zona a Dunarii.

Prezenta in sala a reprezentantilor ambasadelor Japoniei si Chinei a fost inca o dovada ca investitori cu o forta financiara considerabila stau cu ochii pe aceasta zona, in cautare de noi oportunitati de investitii. La fel de remarcabila a fost si prestatia reprezentantilor Bulgariei, care si-a trimis la conferinta Ministrul-adjunct al Dezvoltarii Regionale si un Secretar de Stat in Ministerul Transporturilor Tehnologiei Informatiei si Comunicatiilor.

In lumina celor discutate in timpul conferintei, va propun, pentru inceput, un exercitiu de memorie: va mai amintiti care sunt prioritatile declarate ale politicienilor in materie de proiecte de infrastructura realizabile prin mecanismul PPP? Vorbesc de cele de stricta urgenta, recunoscute ca atare si cuprinse in planuri de dezvoltare elaborate de Guvern si nu de fanteziile cu iz electoral ale unuia sau altuia… Iata o lista a prioritatilor Guvernului de prin decembrie 2011:

Ministerul Transporturilor: autostrada Comarnic-Brasov; autostrada Sibiu-Pitesti; autostrada Ploiesti-Buzau-Focsani; centura de sud a Bucurestiului si centura de nord a Bucurestiului, ambele in regim de autostrada si autostrada Targu Mures-Iasi-Ungheni;
Ministerul Economiei: hidrocentrala Tarnita-Lapustesti, termocentrala de la Doicesti, proiectul international AGRI (constructia a 2 terminale de gaz lichefiat de catre Romania, Georgia, Azerbaidjan);
Ministerul Mediului: amenajarea canalului Siret-Baragan;
Ministerul Dezvoltarii Regionale: proiectul rezidential ECO din cartierul Ghencea Bucuresti si proiectul rezidential Esplanada;
Ministerul Sanatatii: construirea a sase spitale regionale de urgenta (Timisoara, Cluj-Napoca, Targu Mures, Iasi, Craiova, Bucuresti);
Ministerul Justitiei: constructia unui penitenciar;
MDRT si Ministerul Transporturilor: proiectul Dunare-Bucuresti si podul rutier peste Dunare intre judetele Tulcea si Braila.

Asadar, o prima concluzie intermediara: proiecte ambitioase, ce presupun, fiecare, aport financiar privat important, atat de important incat autostrada Comarnic –Brasov (sau Fagaras, ca inca nu ne-am hotarat unde se termina) a picat lamentabil testul „bancabilitatii” si acum se pare ca va fi construita cu fonduri europene (conform uneia dintre ultimele declaratii ale fostului ministru, dna. Anca Boagiu, inainte de remanierea guvernamentala recenta).

Pe scurt, doua studii de caz care erau de interes in contextul conferintei (bineinteles, de realizat prin mecanismul PPP):
1. Proiectul Dunare-Bucuresti: un proiect de pe vremea lui Ceausescu, care a avut parte de glumele de rigoare la vremea lui si care a fost lasat in paragina pe unde s-a inceput constructia. Dincolo de cifrele care se vehiculeaza cu privire la costul proiectului sau cu privire la institutia/autoritatea indreptatita sa implementeze si, mai apoi, sa administreze investitia, din cate stiu, nu a fost reactualizat studiul de fundamentare si prefezabilitate. Capriciul lui Ceausescu „Bucuresti – port la mare” nu impresioneaza bancile.
2. Podul rutier peste Dunare, intre Tulcea si Braila, nu este intr-o situatie mult mai clara, autoritatile centrale si cele locale inca mai dezbat daca este un obiectiv de interes national sau daca gasirea banilor pentru finantare pica in sarcina autoritatilor locale.

Pornind de la cele doua exemple, se impune o prima clarificare conceptuala: ce bunuri pot face obiectul aportului investitorului public in compania de proiect?

In raport de continutul prevederilor legale cuprinse in Legea nr. 178/2010 referitoare la definirea notiunilor de „bun public” si, respectiv, „companie de proiect”, aparent, s-ar putea intelege ca aportul investitorului public in compania de proiect vizeaza si bunurile din domeniul public. Prin raportare la normele constitutionale relevante, dar luand in considerare si continutul normelor metodologice pentru aplicarea Legii nr. 178/2010 (a se vedea, spre exemplu, art. 93), pot face obiectul aportului in natura in compania de proiect numai bunurile aflate in proprietatea privata a statului sau a unitatilor administrativ teritoriale.

Asadar, o a doua concluzie intermediara: bunurile din domeniul public al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale pot face obiectul unei concesiuni de bunuri sau servicii (sau alte mecanisme reglementate de Legea nr. 213/1998), in niciun caz nu pot intra intr-un model de PPP, cu exceptia cazului in care aportul investitorului public in compania de proiect vizeaza bunuri din domeniul privat, iar pentru bunurile din domeniul public este identificat un alt mecanism juridic pentru punerea lor la dispozitia companiei de proiect.

Mai departe, se impune o a doua clarificare conceptuala: modelul PPP are la baza, intotdeauna, o companie de proiect!

Spre deosebire de mecanismul concesiunii, care lasa partenerilor libertatea constituirii sau nu a unei noi companii, modelul PPP presupune obligatoriu alaturarea investitiilor aduse de cei 2 parteneri intr-un „cos” comun, mai precis in capitalul social al companiei de proiect, ce se organizeaza si functioneaza in conformitate cu dispozitiile Legii nr. 31/1990. Bunurile cu care participa partenerul public la proiect sunt evaluate la valoarea de piata, pe baza unui raport de evaluare, intocmit conform standardelor aplicabile. Numai compania de proiect poate percepe de la terti tarife corespunzatoare pentru utilizarea bunului/serviciului public pentru o perioada stabilita.

Astfel, tragem o a treia concluzie preliminara: compania de proiect constituita prin aportul investitorilor participanti in proiectul de PPP este unicul mijloc prin care se asigura operarea si gestionarea, in conditiile legii si a actului constitutiv, a tuturor etapelor de derulare ale proiectului, precum si transferul bunurilor si serviciilor publice rezultate catre partenerul public.

Clarificarile conceptuale odata depasite, trebuie sa ne opintim sa depasim prima provocare, si anume sa facem ca interfata PPP in platforma SEAP sa functioneze. Poate maine… ca azi, la fel ca si in urma cu 3 luni, cand era sigur ca „va intra in functiune pana la sfarsitul anului 2011”, ea nu e functionala. Problema este ca Art. 21 din Legea nr. 178/2010 spune clar: „Anuntul de selectie, documentul atasat anuntului de selectie si clarificarile solicitate de investitorul privat (…) se publica in SEAP.” Mai mult, Art. 111 Norma metodologica precizeaza: „SEAP implementeaza si opereaza la nivel national un nou flux informational specializat sub denumirea de „parteneriat public-privat” (….)”. O mica bagatela tehnica ce poate bloca realizarea unei investitii prin mecanismul PPP, deoarece etapa preliminara determinata legal, aceea a asigurarii publicitatii, a transparentei, nu poate fi parcursa.

Sa zicem ca maine-poimaine vom depasi prima provocare, dar ramane sa trecem peste cea de-a doua provocare, mult mai grea… Coerenta, rezonabilitate, planificare multianuala in initierea si implementarea unor proiecte realizabile prin mecanismul PPP sunt ingrediente absolut necesare pentru a asigura succesul proiectelor ce se propun a fi realizate prin mecanismul PPP.

Din informatiile existente public, o parte din proiectele amintite anterior au facut obiectul fie al unor proceduri de achizitie publica de lucrari, fie al unora de concesiune, nefinalizate. Una din cauzele acestui esec pare sa fi fost situatia economica dificila existenta la nivel mondial. Plecand de la acelasi tip de informatii, in lipsa studiilor de fundamentare/prefezabilitate, coordonatele proiectelor anuntate sunt necunoscute si, in consecinta, este imposibil de previzionat gradul de implicare al partenerilor, resursele, perioada de timp necesara obtinerii rezultatelor asteptate, practic, elementele esentiale ale contractului de PPP. De asemenea, se mai remarca o anumita incoerenta din partea initiatorilor in drept ai proiectelor in ce priveste alegerea mecanismului contractual optim, de natura sa satisfaca interesele partenerului public.

Un proiect de PPP implica, in mod necesar, o abordare rezonabila din partea investitorului public in ce priveste ordinul de marime al obiectivului urmarit a se implementa. Deseori, asemenea proiecte se impotmolesc, nefiind asigurata inchiderea financiara a acestora, intrucat tarifele percepute de la utilizatori nu asigura, intr-o perioada rezonabila de timp, recuperarea investitiei si obtinerea de profit.

Nu in cele din urma, asemenea mecanismului concesiunii, contractul de PPP presupune o durata de timp insemnata pentru implementare, astfel incat este de dorit sa existe o planificare multianuala in ceea ce priveste initierea si implementarea lor.

Asadar, se impune o a patra concluzie preliminara: Dincolo de dorinta sau necesitatea evidenta a partenerului public in asigurarea bunului sau prin mecanismul PPP, succesul este conditionat de suportul permanent pe care partenerul public trebuie sa-l asigure proiectului.

Suntem acum in fata celei de-a treia provocari (presupunand ca si cea de-a doua va fi fost depasita), si anume alocarea realista a riscurilor proiectului in raport de valoarea participatiilor celor 2 parteneri implicati. Riscul este factorul, evenimentul sau influenta care poate conduce la diverse evolutii neplanificate legate de realizarea proiectului, de timpul de derulare a diverselor etape ale proiectului de PPP, de costurile si de calitatea dorita (art. 78 din normele metodologice). Alocarea riscurilor intre parteneri urmeaza a se face in functie de capacitatea de gestionare si de asumare a riscurilor de catre partenerul cel mai indicat pentru aceasta, in cadrul unor negocieri „corecte si pragmatice” dintre cei doi parteneri. In orice caz, distributia riscurilor presupune asumarea lor majoritara de catre partenerul privat. Sa mai spun ca asumarea oricarui risc de catre oricare dintre parteneri trebuie transpusa in clauzele contractului de PPP, in drepturile si obligatiile pe care partenerul in cauza le va avea in ipoteza aparitiei riscului asumat.

Concluzia finala
Intr-un mediu economic dificil, reglementarea legislativa in vigoare a mecanismului PPP ofera posibilitatea implementarii proiectelor de infrastructura cu componenta „publica” semnificativa, fara efort financiar direct din partea partenerului public. Sunt convins ca, in perioada imediat urmatoare, inconsecventele de ordin tehnic vor fi depasite, asa incat initiativele anuntate de diversi parteneri publici sa fie si implementate. Odata incepute asemenea proiecte, ramane de analizat in ce masura cadrul reglementator necesita corectii, adaugiri.

?i un sfat de avocat: Succesul unui proiect de infrastructura (si nu numai) ce urmeaza a fi implementat prin mecanismul PPP depinde de: Coerenta si continuitate de reglementare legislativa; Planificare riguroasa (stabilirea prioritatilor si identificarea resurselor) din partea partenerului public; Celeritate, rigurozitate si consecventa decizionala; Pe perioada implementarii proiectului, sprijin continuu din partea partenerului public.

PS1: Mare pacat ca reprezentantii la varf ai ministerelor de resort, prinsi probabil de febra schimbarilor din guvern, n-au reusit sa-si gaseasca drumul prin zapada pana la conferinta, desi veneau de mult mai de aproape decat colegii lor de la Sofia si Chisinau.
PS2: Mi-a ramas intiparit in minte indemnul „numarului doi” din Ambasada Japoniei la Bucuresti, care, intr-o romana impecabila, ne-a transmis ca multe dintre companiile japoneze cu cifre de afaceri de doua ori cat PIB-ul Romaniei au reprezentante in Bucuresti… si ca au si bani si know-how… si ca sunt doar la un telefon distanta…