Despre dreptul urbanismului
Prof. univ. dr. Mircea Dutu
Fondatorul dreptului urbanismului in Romania Directorul ICJ si
Presedintele ARDU
In perioada 20-21 septembrie 2013 se va desfasura la Bucuresti Colocviul bienal al Asociatiei Internationale de Dreptul Urbanismului (AIDRU), cu sediul la Paris, organizat in colaborare cu Institutul de Cercetari Juridice „Acad. Andrei Radulescu” al Academiei Romane (ICJ) si Asociatia Romana de Dreptul Urbanismului (ARDU). Cu aceasta ocazie, specialisti in domeniu din noua tari europene vor dezbate, in cadrul a doua parti tematice si al meselor rotunde cu raportorii nationali, elementele juridico-strategice ale fenomenului „regenerarii urbane”.
- Ce este AIDRU si in ce constau colocviile sale?
Asociatia Internationala de Dreptul Urbanismului a fost creata in urma cu 20 de ani, la Paris, de un grup de entuziasti universitari, specializati in drept public si pasionati de studiul dreptului urbanismului, provenind din Franta si cateva tari europene de cultura franceza. Scopul sau este acela de a stimula dezvoltarea studiului acestei discipline stiintifice si practica respectivei ramuri de drept in tarile europene, pe calea schimbului de idei si experiente realizat in special in cadrul colocviilor tematice organizate o data la doi ani. Treptat s-au creat asociatii nationale in mai multe tari europene, afiliate la structura internationala din Paris, care au gazduit colocvii pe teme prioritare ale dreptului urbanismului. Ultimul dintre ele s-a desfasurat la Coimbra (Portugalia) si a avut ca tema „Contractul in dreptului urbanismului”.
- Cum caracterizati situatia dreptului urbanis¬mului in tara noastra?
La stadiul actual de dezvoltare a reglementarilor juridice in materie de urbanism, exista in Romania o legislatie (legi, hotarari guvernamentale, ordine ministeriale, acte ale administratiei publice locale
s.a.) relativ diversa si numeroasa, dar mai putin drept al urbanismului (care sa cuprinda si concepte si notiuni specifice, o jurisprudenta semnificativa si creativa, o doctrina notabila, o constientizare si participare suficienta a publicului la dezbaterea si solutionarea problemelor urbanismului s.a.). in aceasta etapa initiala de afirmare a sa ca ramura de drept autonoma si noua disciplina stiintifica, dreptul roman al urbanismului reprezinta mai ales un drept de politie administrativa, atent in a preveni incalcarile unei ordini definite si preocupat sa vegheze la respectarea unor reguli de protectie. El ramane insa deosebit de sarac la nivelul urbanismului operational, in privinta aspectelor dinamice ale morfologiei urbane si la procesele de transformare care afecteaza utilizarea terenurilor, extinderea si regenerarea urbana, reabili¬tarea centrelor istorice si a vechilor cartiere s.a.
Dintr-o alta perspectiva, se cuvine relevata inca slaba articulare a sa cu celelalte ramuri de drept, in primul rand cu cele conexe, din care se imprumuta reciproc principii de consubstantiabilitate, proceduri si metode de aplicare si se influenteaza semnificativ in realizarea obiectivelor, precum dreptul amenajarii teritoriului, dreptul imobiliar, dreptul mediului s.a.
O problema majora a dreptului roman al urbanismului o constituie insuficienta sa „juridicizare”, in sensul ca natura obiectului sau de reglementare – lato sensu, ame¬najarea urbana – si caracterul interdisciplinar al problemelor abordate au generat o preponderenta a aspectelor tehnico-urbanistice si, in consecinta, au facut mai ales obiectul preocuparilor arhitectilor determinand o neglijare a dimensiunilor juridice, cu consecintele afe¬rente. Aceasta dezvoltare separata a activitatii tehnice (stricto sensu) de amenajare a teritoriului si urba¬nism si a expresiei sale juridice a mers pana la a fi consacrata legislativ, din moment ce legea-cadru in materie (Legea nr. 350/2001) considera avizarea si aprobarea documentatiilor de amenajare a teritoriului si de urbanism drept „activitati conexe” [art. 15 lit. d)], situatie inacceptabila intr-un stat de drept si a unui veritabil drept al urbanismului.
Elaborarea legilor de catre tehnicieni explica, dar nu justifica, destul de frecventele incertitudini in formularea regulilor, articularea acestora si natura lor juridica exacta. Astfel, o prioritate a procesului de construire a unui veritabil drept al urbanismului devine reorientarea perspectivei de abordare de la una elaborata si promovata, mai ales de arhitectii-urbanisti, spre o alta, in care componenta juridica devine primordiala, directoare, se combina in mod compatibil si armonios cu fondul tehnico-arhitectural, dar, in acelasi timp, il domina si ii determina formele institutionale si juridice de exprimare si realizare.
Aceasta stare indefinita si relatie confuza intre arhi¬tectura si drept afecteaza negativ efectivitatea normelor legale de urbanism, situatie generata si de insuficienta exprimare juridica a exigentelor tehnice sau cu concepte si notiuni inadecvate.
Cristalizarea unui mediu institutional si profesional adecvat constituie o alta conditie indispensabila a afirmarii unui veritabil drept al urbanismului. Asigurarea unei administratii specializate, capabila sa elaboreze norme nationale si locale cat mai clare si operationale si sa poata exercita un control eficient al respectarii lor, cu competente bine definite, reprezinta de asemenea o prioritate.
In acest sens, cerinta legala de a asigura „personal de specialitate necesar pentru buna desfasurare a activitatilor de amenajare a teritoriului si de urbanism” prin orga¬nizarea si desfasurarea „unor programe de formare pro-fesionala, specializare si perfectionare continua” (art. 16 din Legea nr. 350/2001) ramane ineficienta, atata timp cat pregatirea juridica a urbanistilor este asigurata in cadrul facultatilor de arhitectura si urbanism prin cursuri sustinute de arhitecti si functionari publici, iar facultatile de drept raman inca reticente in a inscrie in curricula disciplina „dreptul urbanismului”. Interdisciplinaritatea impune astfel compatibilizarea celor doua dimensiuni si „juridicizarea” completa si adecvata a urbanismului.
Resursele alocate sunt, de asemenea, insuficiente atat pentru gestiunea, cat si pentru controlul regulilor de urbanism. in plan institutional, structura responsabila cu urbanismul de la rangul de structura administrativa cen-trala, subordonata direct Guvernului (1990) cu antene in fiecare departament, a ajuns la nivelul de modesta directie, fara reprezentare semnificativa in teritoriu, in cadrul unui proces, pe de o parte, de descen¬tralizare si sporire a autonomiei administrative in privinta competentelor de urbanism, iar pe de alta, de dobandire de atributii cu noi rezonante in domeniu de alte administratii decat cea de urbanism.
O reforma se impune si in materia contenciosului urbanistic, in sensul facilitarii accesului la justitie, prin garantarea dreptului la actiune (recurs) a unui cerc cat mai larg de persoane, inclusiv a societatii civile si asigurarea unui cadru jurisdictional care sa favorizeze o decizie rapida, proceduri de urgenta care sa permita de exemplu, sistarea lucrarilor de constructii sau alte asemenea, pana la transarea definitiva si irevocabila a litigiului administrativ. in sfarsit, dar nu in ultimul rand, un drept modern al urbanismului presupune si existenta unei retele de profesionisti – deopotriva juristi urbanisti si urbanisti cu cunostinte juridice adecvate – care sa cunoasca bine reglementarile de drept in materie si specificul lor si sa contribuie astfel mai eficient la aplicarea acestora.
Intr-un asemenea context, urgenta procesului de dez¬voltare a dreptului urbanismului o reprezinta acum adoptarea unor modificari legislative care, prin accentuarea juridicizarii metodelor si instrumentelor de actiune si interventie urbanistica, sa se asigure crearea unei „ordini juridice de urbanism”, cu principii, reglementari, notiuni si concepte adecvate. Numai dupa si in desavarsirea unor asemenea evolutii se poate pune cu adevarat problema sistematizarii corpusului juridic aferent sub forma codificarii.
Concomitent cu punerea bazelor unui drept al urbanismului, Romania se confrunta si cu imperativul adaptarii rapide a acestuia la noile provocari post-moderne. Asimilarea valorilor si cerintelor „dezvoltarii urba¬nistice durabile”, care presupunea concilierea eficacitatii economice, cu protectia mediului si echitatea sociala, inseamna acum si adaugarea exigentelor ecoclimatice.
Economisirea energiei, de exemplu, are rezonante in domeniu, incepand de la tipul materialelor de constructii utilizate si de la capacitatea lor izolanta pana la introducerea de noi tehnologii care se adauga altor elemente precum situarea cladirii, orientarea feres¬trelor (pentru captarea maxima a luminii si a razelor solare), intervalul diferitelor volume s.a. intr-o conceptie noua, cea a ecourbanismului.
- Se vorbeste de mai multi ani de elaborarea, si la noi, a unui Cod al urbanismului. Este un asemenea proiect de actualitate si fezabil in Romania?
Intr-adevar, de circa un deceniu, dupa modelul si cu asistenta de specialitate franceza, autoritatile de profil de la Bucuresti se preocupa, sincopatic insa, de realizarea proiectului unui atare act normativ complex si novator. Tangential, am participat la lucrarile grupului de lucru insarcinat cu redactarea textului in cauza, iar impresia generala este aceea ca suntem inca departe de punctul final al demersului. Implicarea nesemnificativa a juristilor de specialitate si asumarea misiunii in primul rand de catre arhitecti, in ciuda sprijinului masiv si competent al specialistilor in dreptul urbanismului din Franta, a dus la tergiversarea proiectului si, daca se doreste infaptuirea sa, este nevoie, inainte de toate, de schimbarea opticii de abordare, in sensul ca o asemenea lucrare trebuie sa apartina, in primul rand, expertilor in drept. Trecand peste asemenea aspecte oarecum de „procedura”, se cuvine remarcat ca o atare intreprindere presupune un efort deosebit de sinteza si creativitate. in situatia in care legislatia in materie este relativ saraca, incompleta si intr-o anumita masura chiar inadecvata, se impune o codificare cu un puternic caracter creator, ceea ce inseamna elaborarea unui volum important de noi reglementari.
Compatibilizarea solutiilor de amenajare si perspectiva arhitecturala, cu puternicul lor specific cu formulele de exprimare juridica adecvata, reprezinta o problema cheie a realizarii cu succes a proiectului. Iar dupa realizarea sa va aparea perpetua dilema a formelor fara fond. Dar pana atunci mai e cale lunga, obiectivul prim constituindu-l relansarea lucrarilor, intr-o formula si dupa un plan adecvat tehnicii legislative aferente elaborarii unui cod.