Legalitate vs. oportunitate in preluarea traditiilor democratice ale sistemului politic romanesc
Editorial publicat in Curierul Judiciar nr. 1/2014
Prof. univ. dr. Cristian Ionescu
Facultatea de stiinte Juridice si Administrative
Universitatea Crestina „Dimitrie Cantemir” din Bucuresti
In mod obisnuit, orice constitutie contine dispozitii normative menite sa reglementeze raporturi sociale fundamentale de putere, care vizeaza, in primul rand, raporturile stat-cetatean. Uneori, insa, textul constitutional face trimitere la concepte nonjuridice, cum ar fi valori, traditii ori idealuri, pe care le raporteaza in mod direct si nemijlocit la termeni care au o natura constitutionala explicita.
Se vrea creata, in acest fel, o simbioza intre elemente distincte non-constitutionale (valorile, traditiile si idealurile unei anumite comunitati social-umane) si realitati juridice determinate. Scopurile unei astfel de simbioze a unor elemente ce provin din surse diferite, pot fi multiple. Dintre acestea, unul se prefigureaza a fi concludent si este, de altfel, cel mai des invocat, chiar si implicit: prin aceasta modalitate se confera reglementarii normative de nivel constitutional, racordate la anumite traditii istorice, ideea de continuitate si de constanta in dezvoltarea gandirii si practicii politico-juridice. Procedeul nu este nou. Sa ne amintim ca in Romania, la inceputul anilor ’60, doctrina juridica acceptase in unanimitate teoria constantelor dreptului, potrivit careia, dreptul socialist putea sa preia din dreptul burghez reglementari normative aplicabile in noua ordine juridica, datorita compatibilitatii lor extraideologice cu realitati sociale proprii societatii socialiste. Implicit, aceasta teorie permitea transmutarea si valabilitatea unor traditii, valori si idealuri care marcasera formarea „reglementarilor juridice burgheze”, in noua ordine de drept creata dupa 1947. Iata modalitatea prin care valorile si traditiile unei comunitati umane determinate, cat si unele idealuri de moment, conjuncturale ale acesteia, pot capata trasaturi de factori structuranti de natura ideologica, ai ordinii juridice.
Cum ordinea juridica a unei comunitati reflecta si exprima nemijlocit interesele politice partizane ale actorilor guvernanti, se poate sustine ca prin invocarea de catre acestia a unor traditii, valori si idealuri, de mai larga sau mai mica cuprindere, ale unei comunitati social-umane, se intentioneaza, de fapt, legitimarea obiectivelor de guvernare cu o natura constitutionala, prin traditiile si valorile inaintasilor, pe care guvernantul si le asuma cu sau fara o justificare legitima. Pentru aceasta, guvernantul recurge insa la un procedeu greu de securizat impotriva incercarilor de a deturna ideologic, traditiile si idealurile pentru ca acestea sa poata servi unor scopuri politice de partid. Este vorba de institutionalizarea la nivel constitutional a traditiilor si valorilor constante ale unei comunitati – formate pe parcursul unui proces istoric dinamic si nu de putine ori convulsiv – ca si a anumitor idealuri conjuncturale, de epoca. Nu este, in principiu, nimic de reprosat oricarei Adunari Constituante daca consacra declarativ valori nationale certe. Este chiar de dorit ca Legiuitorul Constituant sa promoveze astfel de valori si sa le transmita unor noi generatii de guvernanti si guvernati. in modul acesta, felul de a fi si a gandi al unui popor, reflectat la nivelul valorilor sale nationale, capata caracter de constanta, se fixeaza definitiv in constiinta si mentalitatea publica. Acelasi lucru este valabil si in privinta uzantelor si traditiilor constitutionale, ca si a anumitor aspiratii sau idealuri sociale si politice.
Sa ne intelegem. Sediul originar al traditiilor si valorilor unei comunitati se afla in constiinta publica. Aici, ele isi pastreaza intacte continutul ideatic si forma, astfel cum acestea au patruns prin filiera spirituala in cugetul fiecarui individ si s-au extins la nivelul unor generatii succesive. Preluarea normativa a traditiilor si valorilor ce caracterizeaza o anumita comunitate prin „felul de a fi si gandi al acesteia”, este insa, riscanta, deoarece prin institutionalizarea lor constitutionala ele pot fi artificial pervertite de interesele unei majoritati parlamentare. in acest fel, traditiile si valorile fundamentale, pastrate in mediul septic al spiritualitatii unui neam, pot fi infestate de interese politice ostile, care devin preponderente prin intermediul unei majoritati aflate la guvernare, care intentioneaza astfel sa-si legitimeze decizii politice curente cu un pedigree impunator. Consecinta unei astfel de expuneri a traditiilor si valorilor nationale la un mediu politic vulnerabil la coruptie este chiar compromiterea sau pierderea substantei acestora.
Locul potrivit de conservare a valorilor nationale si a traditiilor politico-juridice istorice ale unui popor nu poate fi Constitutia, deoarece aceasta, ca act normativ fundamental, are rolul de a reglementa relatii politice, social-economice si de alta natura, ca fenomene pozitive, comensurabile si evaluabile politic si juridic.
Traditiile democratice formeaza un ansamblu de idei, conceptii, obiceiuri, atitudini si comportamente cu privire la actiuni, evenimente, decizii de guvernare din trecutul relativ indepartat al unui popor, care isi pastreaza nestirbita actualitatea si capacitatea de a determina si insufleti in prezent actiuni politice corespunzatoare acestora. Traditiile, in general, si cele democratice in particular, isi pastreaza intact continutul, se transmit de la o generatie la alta, contribuind, prin aceasta, la modelarea lor spiritual civica si politica.
Daca traditiile democratice se conserva ca o constanta spirituala si comportamentala, imaginea si perceptia fiecarei noi generatii fata de acestea, difera sub influenta unor factori ideologici, politici, de educatie si cultura civica. Este importanta in aceasta perceptie si vointa clasei politice de pastrare a traditiilor si de raportare permanenta la acestea. Depinde de vointa politica a guvernantului si de disponibilitatea fiecarui individ de a se racorda sau raporta la vechile traditii.
Nu este insa productiva atitudinea guvernantului de a impune formal si explicit, prin prisma unor traditii istorice si idealuri sociale sau politice, modele de comportament politic si civic convertite in dispozitii constitutionale cu efecte erga omnes, a caror nerespectare atrage sanctiuni legale. Ne referim aici la valorile supreme garantate in art. 1 alin. (3) din Constitutie. Rolul dreptului este de a reglementa raporturi sociale si de a le transpune prin forta sa de convingere sau coercitiva, in raporturi juridice care sa corespunda unor realitati sociale aflate intr-o dinamica vie si permanenta, si nu de a normativiza forme de manifestare ale unei spiritualitati nationale.
Exista vreo justificare ca Parlamentul, de pilda, sa conditioneze continutul unor concepte juridice determinate, cum sunt cele enuntate in art. 1 alin. (3) din Constitutie, de respectarea spiritului unor traditii istorice formate cu peste un veac in urma, in concordanta cu realitati politice, sociale, care astazi sunt disparute? Este productiv pentru teoria si practica constitutionala sa se introduca prin text normativ expres, de nivel constitutional, traditia istorica in ecuatia deciziei normative curente, luandu-se ca factor determinant al normei de drept reflectia politica si juridica a inaintasilor, corespunzatoare unor realitati sociale care astazi nu mai exista? Se pare ca acestea sunt intrebari esentiale pentru intelegerea si aplicarea art. 1 alin. (3) din Constitutia revizuita in 2003.
Constitutionalizarea traditiilor democratice ale unui popor are ca rezultat extinderea modului de a gandi si de a actiona al unor generatii de mult apuse, la o ordine constitutionala la crearea careia, acestea nu au participat.
Legiuitorul este liber sa legifereze in spiritul unor traditii istorice, dar este discutabila optiunea sa de a conditiona formal continutul unor concepte juridice moderne de respectarea spiritului unor traditii care au corespuns unor etape istorice depasite. Oricum, legiuitorul, chiar si cel constituant valorifica printr-o reflectie moderna traditia istorica, fara sa o mentioneze insa ca atare.
Acest procedeu nu este nou. Regulamentele Organice au valorificat cutume, traditii constitutionale din tara Romaneasca si Moldova, deoarece desi au fost intocmite sub autoritatea Rusiei tariste, autorii principali ai acestora – boieri pamanteni – cunosteau si simteau foarte bine nu numai traditiile stravechi de guvernare, dar si idealurile generatiei din care proveneau si pe care le-au convertit in norme juridice. Nicolae Iorga indemna in 1922 pe viitorii legiuitori constituanti sa se inspire in elaborarea proiectului Constitutiei din 1923 din „trecutul nostru, care este experienta umana verificata”. Chiar si Curtea Constitutionala si-a intemeiat o decizie a sa pe temeiul „unei lungi traditii democratice in ceea ce priveste folosirea limbii materne in raporturile dintre cetatenii apartinand minoritatilor nationale cu o anumita pondere in ansamblul populatiei si autoritatile publice locale”[1]. Traditia democratica invocata de instanta de contencios constitutional a fost respectata, de altfel, si in ordinea juridica socialista, extinzandu-si astfel valoarea si in ordinea constitutionala actuala.
Pentru a se evita orice confuzii privind continutul traditiilor democratice ale poporului roman si, mai ales, pentru identificarea lor, consideram ca este necesar ca ori de cate ori se face referire la astfel de traditii, sa se indice in mod obligatoriu si actele normative si, dupa caz, cele politice de larga exprimare a vointei populare suverane, in care au fost convertite traditiile respective. Dar atunci cand ne referim la traditiile democratice ale sistemului politic romanesc in epoca moderna si contemporana, nu ne putem rezuma doar la analiza unor documente istorice, legi votate de Parlament, dezbateri parlamentare, acte politice de suveranitate nationala ci, mai ales, la comportamentul cotidian al guvernantilor din epocile respective, la deciziile politice adoptate de acestia, la jurisprudenta instantelor judecatoresti privind drepturile cetatenilor, apararea demnitatii si a personalitatii individului, cat si la perceptia cetateanului obisnuit despre clasa politica in general. Este vorba de un urias fond documentar neaprofundat inca in totalitate si in deplina obiectivitate istorica. in lipsa analizelor istorice de mare profunzime, termenul de „traditii democratice ale poporului roman” risca sa fie golit de continut, aspect de care legiuitorul constituant din 2003 pare sa nu fi tinut seama. Traditiile democratice sunt elemente vitale ale unui sistem politic, pe care, de fapt, il si legitimeaza.
In aceasta acceptiune, traditiile in sine reprezinta imbinarea a doua elemente componente: decizia guvernantului si perceptia cetateanului privind caracterul si eficienta acesteia. De fapt, al doilea element component este mai important, intrucat confera deciziei calitatea de constanta politica care intra treptat in spiritualitatea unor generatii care se succed intr-o devenire continua.
Dupa parerea noastra, orice traditie care nu are un suport normativ ori politic explicit si nediscutabil, nu poate fi luata ca reper de reglementare si interpretare a valorilor supreme enuntate in art. 1 alin. (3) din Constitutie.
Formalizarea constitutionala a traditiilor politico-juridice pare a fi si un procedeu inutil, deoarece sediul intim al acestora fiind constiinta fiecarui individ, este de presupus ca atat membrii Parlamentului, cat si cei ai Guvernului, precum si instantele judecatoresti si, in general, demnitarii si functionarii publici, isi vor indeplini mandatul/atributiile constitutionale si legale in acord cu felul lor de a fi si gandi, adica potrivit constiintei proprii care inmagazineaza valori si traditii politice nationale. Altfel spus, vor lucra in conformitate cu traditiile si valorile respective, pentru respectarea acestora nefiind neaparat necesara institutionalizarea lor prin proceduri constitutionale. Daca totusi Adunarea Constituanta le institutionalizeaza, acest demers inseamna, pe langa neincredere in cei chemati sa lucreze in spiritul traditiilor respective, si contestarea compatibilitatii spirituale a cetateanului, cu propriile traditii si valori nationale, avand un anumit continut politic si juridic. in felul acesta se produce si o intruziune a vointei Constituantei in constiinta individuala.
Cu toate acestea, art. 1 alin. (3) din Constitutia Romaniei prevede ca „…demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul politic reprezinta valori supreme in spiritul traditiilor democratice ale poporului roman si idealurilor Revolutiei din decembrie 1989, si sunt garantate”. Textul constitutional citat, care normativizeaza termeni constitutionali clasici, carora le confera continut de „valori supreme” – demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenesti, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul politic – fixeaza printr-o formula normativa cadrul de reglementare a termenilor respectivi, de care trebuie sa tina seama pe viitor toate institutiile statului, inclusiv Adunarile Constituante, fie ele originare sau derivate. Aceste valori, pe care Constitutia le considera supreme, capata astfel un statut de supraconstitutionalitate in raport cu celelalte dispozitii din Legea fundamentala.
Valorile respective fusesera initial constitutionalizate in 1991 cand s-a prevazut ca sunt garantate si au fost din nou constitutionalizate in 2003. in 2003 s-a produs, de fapt, o reconstitutionalizare a lor, particularizata la traditiile democratice ale poporului roman si la idealurile Revolutiei din 1989. Consideram ca prin aceasta reconstitutionalizare s-a produs un regres daca la nivelul cercetarii academice avansate se va constata ca traditiile respective sunt discutabile, sau daca acestea nu se ridica la standardele democratiei constitutionale contemporane, la care este de presupus ca textul adoptat de Adunarea Constituanta din 1991 a fost deja racordat.
Traditiile democratice se sprijina pe modele de guvernare si proceduri de exercitare a puterii care au exprimat vointa politica a comunitatii cetatenilor la un moment dat si au avut acceptul electoral al acestora pe parcursul mai multor legislaturi si mandate executive. Daca traditiile sunt contestabile, modelele de guvernare democratice care au functionat ca atare isi vor pierde virtutile de prototip si, prin aceasta, vor produce confuzie, neincredere in capacitatea sistemului politic de a functiona in mod democratic.
Legea nr. 429/2003 prin care s-a revizuit Constitutia a restrans sfera de cuprindere a valorilor mentionate in art. 1 alin (3) la spiritul unor traditii istorice, politico-juridice si la idealuri asumate de populatia razvratita in decembrie 1989 impotriva sistemului si metodelor de guvernare impuse de statul socialist, personificat la acea data de Presedintele republicii, Nicolae Ceausescu, in acelasi timp, secretar general al Partidului Comunist Roman. Ulterior, idealurile insurectionale au fost completate prin masuri legislative si decizii executive cu obiective vadit anticomuniste, care afectau chiar esenta sistemului comunist ca atare, instaurat prin Constitutia din 1948 si consolidat prin Constitutiile din 1952 si 1965. Obiectivele respective vizau tocmai schimbarea esentei statului roman si renuntarea pasnica, prin proceduri electorale democratice, la principiile si metodele de guvernare de tip comunist si inlocuirea acestora cu institutii si standarde ale democratiei constitutionale occidentale si principii ale statului de drept.
Idealurile insurectionale din decembrie 1989 au avut ca sursa de afirmare revolta populara de larga participare si reprezentare sociala, dar s-au impus numai dupa ce au fost transpuse de catre Consiliul Frontului Salvarii Nationale in decizii de guvernare. Nu este suficient ca populatia revoltata sa-si afirme anumite idealuri sau cerinte sociale prin manifestari violente sau nonviolente. Este necesar ca idealurile insurectionale sa capete forma unor decizii general-obligatorii si sa fie acceptate ca atare de comunitatea cetatenilor tarii. in forma pura, idealurile nu au valoare de recunoastere ca model sau standard de conduita decat daca sunt impuse prin decizii statale. Altfel, idealurile se reduc la stadiul de aspiratii.
Noua Constitutie adoptata la 21 noiembrie 1991 si aprobata prin referendum popular la 8 decembrie 1991 a consacrat idealurile insurectionale din 1989, pe care le-a convertit in dispozitii constitutionale. Pot fi considerate idealuri ale populatiei razvratite in decembrie 1989: asezarea la baza sistemului de guvernare a principiului separatiei puterilor in stat, asigurarea libertatii si demnitatii poporului roman, statornicirea unui sistem democratic pluralist de guvernamant, promovarea adevaratelor valori ale umanitatii, apararea drepturilor si libertatilor cetatenesti, respectarea drepturilor cetatenilor apartinand minoritatilor nationale si asigurarea deplinei lor egalitati in drepturi cu romanii. Aceste idealuri, ca si altele, au fost enuntate chiar in Comunicatul pentru tara al Consiliului Frontului Salvarii Nationale la 22 decembrie 1989 si reluate dupa cinci zile in Decretul-lege nr. 2 din 27 decembrie 1989 privind constituirea, organizarea si functionarea Consiliului Frontului Salvarii Nationale si a consiliilor locale ale Frontului Salvarii Nationale.
Se poate spune astfel, fara putinta de tagada, ca „idealurile Revolutiei din decembrie 1989” fusesera deja constitutionalizate in substanta lor ideologica si politica in textul Constitutiei din 1991. De aceea, reintroducerea lor formala in textul Constitutiei revizuite in 2003 nu mai era necesara deoarece acestea erau deja concretizate explicit in institutii politice si mecanisme de guvernare autentic democratice, care rezultasera din vointa suverana a Adunarii Constituante si confirmate prin votul referendar din 8 decembrie 1991.
Odata cu reconstitutionalizarea valorilor supreme: dreptatea, demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenesti, libera dezvoltare a personalitatii umane si pluralismul politic, s-au constitutionalizat si traditiile democratice ale poporului roman, precum si idealurile revoltei populare din 1989. Aceasta a fost optiunea Adunarii Constituante derivate, care de lege lata trebuie respectata intocmai. Traditiile, ca si idealurile respective, nu ar trebui sa aiba un continut normativ propriu-zis, deoarece nu reglementeaza ele insele raporturi fundamentale de putere – ca orice norma constitutionala – ci reprezinta cadrul formal ideatic in care valorile mentionate se realizeaza in mod obligatoriu. Din 2003, traditiile si idealurile determinate ale unei natiuni formeaza invelisul ideologic al unor reguli, al caror caracter normativ nu poate fi pus la indoiala, dar ele insele nu au rol determinant in procesul de guvernare. Prin revizuirea Legii fundamentale in 2003, traditiile si idealurile fac parte din componenta formal-normativa a Constitutiei, desi nu au un rol propriu-zis de reglementare. Sigur, acestea influenteaza sau determina o anumita vointa legislativa sau executiva. Ar fi greu de acceptat caracterul normativ al traditiilor democratice ale poporului roman, precum si al idealurilor razvratirii populare din decembrie 1989, atata vreme cat legiuitorul constituant se refera de fapt in art. 1 alin. (3) din Constitutie la valori supreme pe care le mentioneaza explicit si pe care le racordeaza calitativ la spiritul traditiilor si idealurilor respective. Valorile supreme enuntate in textul citat au un caracter constitutional in masura in care sunt concepute si aplicate/realizate in spiritul traditiilor democratice ale poporului roman si al idealurilor in numele carora acesta s-a razvratit in decembrie 1989. in aceasta acceptie, valorile supreme la care ne referim se impun deopotriva Parlamentului, autoritatilor puterii executive, instantelor judecatoresti, precum si Curtii Constitutionale.
O problema interesanta ridicata de constitutionalizarea traditiilor democratice ale poporului roman este sfera raporturilor constitutionale la care acestea se raporteaza. Fiind incluse intr-un text constitutional distinct si cu trimitere expresa si explicita la anumiti termeni care consacra valori supreme determinate, se intelege ca traditiile respective au valoare explicativa numai pentru acestea. O alta interpretare a textului constitutional, care ar extinde traditiile istorice democratice la intregul cuprins al Constitutiei, ni se pare exagerata si discutabila, intre altele si pentru ca traditiile respective s-au format intr-un climat politic si social-economic diferit substantial de factorii configurativi ai ordinii constitutionale create in 1991. Traditiile, ca si idealurile de etapa istorica ale unei comunitati de cetateni determinate geografic si politic, au mai mult rolul unor factori de configurare ai dreptului. Ele exista perpetuu, in afara vointei politice si a ordinii juridice pozitive, pe care insa le pot influenta fixandu-le un anumit continut si forma date de puterea legislativa.
Este evident ca valorile, ca si traditiile ori idealurile la care face trimitere explicita art. 1 alin. (3) din Constitutie sunt preexistente acesteia, fapt de care trebuie sa tina seama orice Adunare Constituanta, dar si Parlamentul, precum si Guvernul, in opera lor de reglementare normativa primara si, respectiv, secundara a relatiilor sociale din sfera lor de competenta. De aceste traditii democratice si idealuri de natura insurectionala trebuie sa tina seama, totodata, instantele judecatoresti si, in general, autoritatile administratiei publice centrale si locale. Practic, la traditiile si idealurile mentionate ar urma sa fie racordate dispozitiile constitutionale care reglementeaza raporturile statului cu cetatenii sai din perspectiva valorilor enuntate in art. 1 alin. (3) din Constitutie. Valorile respective sunt introduse in ordinea constitutionala curenta, capatand pe langa semnificatia lor axiologica, specifica culturii, spiritualitatii si civilizatiei romanesti si un continut normativ explicit.
Legiuitorul Constituant din 2003 a fost explicit. Acesta a reconstitutionalizat valorile supreme enuntate in art. 1 alin. (3) din textul Constitutiei aprobate in 1991 prin trimiterea la spiritul traditiilor democratice ale poporului roman si al idealurilor insurectionale din decembrie 1989. Aceasta inseamna ca valorile enuntate au fost reconfigurate fata de vointa legislativa a Adunarii Constituante din 1991, au capatat un nou continut, circumscris la traditiile si idealurile respective. Orice indepartare a valorilor supreme de la spiritul traditiilor si idealurilor mentionate le anuleaza caracterul constitutional. De aceea, traditiile si idealurile prevazute in art. 1 alin. (3) din Constitutie au rolul unei norme de interpretare.
In principiu, referirea la traditii democratice ori idealuri insurectionale este legitima si justificata, mai ales in situatiile in care Adunarea Constituanta instituie un regim politic democratic, deschis aspiratiilor unei natiuni care s-a eliberat de sub autoritarismul unui sistem de guvernare tiranic. Dificultatea apare insa atunci cand se pune problema aplicabilitatii unor astfel de dispozitii constitutionale ingloband componente axiologice care ies din tiparul reglementarii normative obisnuite a unor raporturi de putere. Aceasta deoarece, cel care aplica dispozitia respectiva trebuie sa armonizeze natura axiologica a unei dispozitii concrete, care consacra constitutional valori, traditii, ori idealuri insurectionale, cu elemente care formeaza continutul juridic al acestora. Esecul reliefarii continutului juridic al unor astfel de norme constitutionale atipice, le transforma pe acestea din urma in simple enunturi literare si le simplifica pana la anulare continutul axiologic. Acest esec poate avea ca rezultat chiar compromiterea valorilor si traditiilor la care face trimitere textul constitutional. Aceasta pare a fi primejdia cea mai grava si de lunga durata a institutionalizarii in actul de guvernare a traditiilor si valorilor democratice ale poporului roman, atat cat se poate vorbi in mod obiectiv despre existenta si caracterul real al acestora.
In consecinta, referirile constitutionale la traditii istorice si idealuri politice ori sociale si-ar fi avut locul mai degraba intr-un preambul al Constitutiei, si nu in continutul propriu-zis al acesteia . Intr-un preambul al Constitutiei s-ar fi putut proclama atasamentul statului roman fata de traditiile democratice ale poporului si valorile social-umane pentru care au luptat generatii succesive ale natiunii romane, la care si-au adus contributia si minoritatile nationale, iar recursul constitutional la traditiile democratice ale poporului roman si la idealurile revoltei populare din decembrie 1989 ar trebui sa ramana o problema de oportunitate si nu una de legalitate.
_____________________________________________________________________________________________
[1] DCC nr. 112 din 19 aprilie 2001 (M.Of. nr. 280/30.05.2001).
