Guvernanta economica a UE pe intelesul tuturor

Invatamintele desprinse in urma recentei crize economice, financiare si a datoriei suverane au condus la adoptarea unor reforme succesive ale normelor UE, prin care se instituie, printre altele, noi sisteme de supraveghere a politicilor bugetare si economice si un nou calendar bugetar pentru zona euro.

Noile norme (introduse prin pachetul de sase propuneri legislative, prin pachetul privind supravegherea si monitorizarea bugetare si prin Tratatul privind stabilitatea, coordonarea si guvernanta) isi au fundamentul in semestrul european, care este calendarul politic al UE. Acest sistem integrat garanteaza norme mai clare, o mai buna coordonare a politicilor nationale pe tot parcursul anului, o monitorizare periodica si sanctiuni mai rapide in cazul incalcarii normelor. Acest sistem ajuta statele membre sa isi indeplineasca angajamentele bugetare si cele in materie de reforma, contribuind, in acelasi timp, la soliditatea uniunii economice si monetare in ansamblul sau.

In cele ce urmeaza va prezentam principalele caracteristici ale noului sistem.

COORDONARE PE INTREG PARCURSUL ANULUI: SEMESTRUL EUROPEAN

Inainte de criza, planificarea politicilor bugetare si economice in UE se desfasura prin intermediul unor mecanisme diferite. Nu exista o imagine globala asupra eforturilor depuse la nivel national, iar statele membre nu aveau posibilitatea de a dezbate pe tema unei strategii colective pentru economia UE.

Coordonare si orientare

In cadrul semestrului european, lansat in 2010, statele membre isi pot discuta planurile bugetare si economice cu partenerii lor din UE in anumite perioade de-a lungul anului. Acest mecanism ofera statelor membre posibilitatea de a formula comentarii reciproce privind planificarea si ii permite Comisiei sa le ofere orientari de politica in timp util, inainte ca deciziile finale sa fie adoptate la nivel national. De asemenea, Comisia monitorizeaza daca statele membre fac eforturi pentru indeplinirea obiectivelor legate de crearea de locuri de munca, educatie, inovare, clima si reducere a saraciei care sunt prevazute de strategia UE de crestere pe termen lung, Europa 2020.

Un calendar bine stabilit

In fiecare an, ciclul incepe in luna noiembrie, cand Comisia publica analiza anuala a cresterii (prin care se stabilesc prioritatile economice generale pentru UE), in care ofera statelor membre orientari de politica pentru anul urmator.

Recomandarile specifice fiecarei tari publicate in primavara ofera statelor membre consiliere adaptata privind reforme structurale mai profunde, a caror punere in aplicare dureaza, de cele mai multe ori, mai mult de un an.

Supravegherea bugetara a zonei euro se intensifica spre sfarsitul anului, cand statele membre isi prezinta proiectele de planificare bugetara, care sunt evaluate de Comisie si discutate de ministrii de finante din zona euro. Comisia analizeaza, de asemenea, orientarea fiscala la nivelul intregii zone euro.

De mai multe ori pe an, Comisia monitorizeaza punerea in aplicare a prioritatilor si a reformelor, cu precadere in statele membre din zona euro si in statele membre cu probleme fiscale sau financiare.

• Noiembrie: analiza anuala a cresterii stabileste prioritatile economice globale ale UE pentru anul urmator. Raportul privind mecanismul de alerta semnaleaza dezechilibrele economice din statele membre. Comisia publica avize privind proiectele de planificare bugetara (pentru toate tarile din zona euro) si programele de parteneriat economic (pentru tarile din zona euro cu deficite bugetare excesive). Planificarile bugetare sunt, de asemenea, discutate de ministrii de finante din zona euro.
• Decembrie: statele membre din zona euro adopta bugetele anuale finale, luand in considerare recomandarile Comisiei si avizele ministrilor de finante.
• Februarie/martie: Parlamentul European si ministrii de resort din UE (ocuparea fortei de munca, economie si finante si competitivitate), reuniti in cadrul Consiliului, poarta discutii pe marginea analizei anuale a cresterii. Comisia publica previziunile sale economice de iarna. Consiliul European adopta prioritatile economice pentru UE, pe baza analizei anuale a cresterii. In aceasta perioada, Comisia publica analize aprofundate privind statele membre care prezinta eventuale dezechilibre (cele identificate in raportul privind mecanismul de alerta).
• Aprilie: statele membre isi prezinta programele de stabilitate sau de convergenta (planificare bugetara pe termen mediu) si programele nationale de reforma (programarea economica), care ar trebui sa fie in conformitate cu toate recomandarile anterioare ale UE. In fiecare an, acestea trebuie prezentate, preferabil, pana la 15 aprilie, dar nu mai tarziu de 30 aprilie. Eurostat publica statistici verificate privind datoria si deficitul din anul precedent, un element important pentru a se verifica daca statele membre isi indeplinesc obiectivele fiscale.
• Mai: Comisia propune recomandari specifice pentru fiecare tara, adica ofera statelor membre consiliere adaptata in materie de politici in functie de prioritatile identificate in cadrul analizei anuale a cresterii si a informatiilor incluse in programele primite in luna aprilie. In luna mai, Comisia publica si previziunile sale economice de primavara.
• Iunie/iulie: Consiliul European aproba recomandarile specifice fiecarei tari, care sunt dezbatute de ministrii UE in cadrul Consiliului. In cele din urma,ministrii de finante din UE le adopta in luna iulie.
• Octombrie: statele membre din zona euro prezinta Comisiei proiectele de planificare bugetara pe anul urmator (pana la 15 octombrie). In cazul in care un proiect nu respecta obiectivele pe termen mediu ale unui stat membru, Comisia poate solicita modificarea acestuia.

O MAI MARE RESPONSABILITATE IN CEEA CE PRIVESTE INTOCMIREA BUGETULUI

Pactul de stabilitate si de crestere a fost instituit in acelasi timp cu moneda unica pentru a asigura finante publice solide, insa modul in care a fost pus in aplicare inainte de criza nu a impiedicat aparitia unor dezechilibre bugetare grave in unele state membre.

Acesta a fost reformat prin intermediul pachetului de sase propuneri legislative (care a intrat in vigoare in decembrie 2011) si al pachetului privind supravegherea si monitorizarea bugetare (care a intrat in vigoare in mai 2013) si consolidat prin Tratatul privind stabilitatea, coordonarea si guvernanta (care a intrat in vigoare in ianuarie 2013 in cele 25 de tari semnatare).

Imbunatatirea normelor

• Limite ale deficitului si ale datoriei globale: limitele de 3 % din PIB pentru deficit si de 60 % din PIB pentru datorii, stabilite in Pactul de stabilitate si de crestere si consacrate in tratat, raman valabile.
• O mai mare atentie acordata datoriei: conform noilor norme, limita de 60 % din PIB prevazuta deja pentru datorie devine operationala. Acest lucru inseamna ca statele membre pot face obiectul unei proceduri aplicabile deficitelor excesive daca datoria lor publica depaseste 60 % din PIB si nu este redusa suficient (adica daca ceea ce depaseste 60 % nu scade, in medie, cu cel putin 5 % pe an in trei ani).
• Un nou criteriu de referinta in ceea ce priveste cheltuielile: conform noilor norme, cheltuielile publice nu trebuie sa creasca mai rapid decat cresterea potentiala a PIB-ului pe termen mediu, cu exceptia cazului in care aceasta crestere este insotita de o crestere echivalenta a veniturilor.
• Importanta pozitiei bugetare subiacente: Pactul de stabilitate si de crestere pune mai mult accentul pe redresarea finantelor publice in termeni structurali (luand in considerare efectele incetinirii cresterii economice sau ale masurilor punctuale asupra deficitului). Statele membre isi stabilesc propriile obiective bugetare pe termen mediu, actualizate cel putin o data la trei ani, in vederea imbunatatirii soldului structural cu 0,5 % din PIB pe an. Rezulta astfel o marja de siguranta impotriva riscului de depasire a limitei globale de 3 %, statele membre, in special cele a caror datorie depaseste 60 % din PIB, fiind invitate sa isi intensifice eforturile in perioadele de prosperitate economica si sa le reduca in perioadele nefavorabile.
• Un pact fiscal pentru 25 de state membre: Tratatul privind stabilitatea, coordonarea si guvernanta prevede ca, incepand din ianuarie 2014, obiectivele bugetare pe termen mediu trebuie sa fie inscrise in dreptul intern si ca trebuie sa existe o limita de 0,5 % din PIB pentru deficitele structurale (care poate ajunge la 1 % daca ponderea datoriei in PIB este cu mult mai mica de 60 %). Este ceea ce se numeste pactul fiscal. De asemenea, tratatul prevede declansarea mecanismelor de corectie automata in cazul in care nu se respecta deficitul structural (sau strategia de ajustare); prin urmare, statele membre ar trebui sa mentioneze in legislatia lor nationala cand si cum urmeaza sa corecteze deviatia in cadrul bugetelor viitoare.
• Flexibilitatea in perioada de criza: fiind axat pe pozitia bugetara subiacenta pe termen mediu, Pactul de stabilitate si de crestere poate fi flexibil pe timp de criza. In cazul in care cresterea economica se deterioreaza brusc, statele membre cu un deficit bugetar de peste 3 % din PIB pot beneficia de o perioada suplimentara de timp pentru a-si corecta deficitul, in masura in care au facut efortul structural necesar. Asa s-a intamplat in 2012, in cazul Spaniei, al Portugaliei si al Greciei, si in 2013, in cazul Frantei, al Țarilor de Jos, al Poloniei si al Sloveniei.

O mai buna asigurare a respectarii normelor

• Imbunatatirea actiunilor de prevenire: statele membre sunt evaluate in functie de indeplinirea obiectivelor lor bugetare pe termen mediu, astfel cum sunt prevazute in programele lor de stabilitate sau de convergenta (planificarile bugetare pe trei ani – primele pentru tarile din zona euro, cele din urma pentru tarile din UE), care sunt prezentate in fiecare an in luna aprilie. Acestea sunt publicate si examinate de Comisie si de Consiliu, fiind apoi integrate in recomandarile specifice fiecarei tari, care sunt publicate in primavara fiecarui an.Avertizare timpurie: daca exista o „deviatie semnificativa” de la obiectivele pe termen mediu sau strategia de ajustare, Comisia adreseaza un avertisment statului membru, care trebuie aprobat de Consiliu si care poate fi facut public. Situatia este apoi monitorizata pe tot parcursul anului si, in cazul in care nu este corectata, Comisia poate propune constituirea unui depozit purtator de dobanda in valoare de 0,2 % din PIB (numai pentru zona euro), propunere care trebuie sa fie aprobata de catre Consiliu. Valoarea acestui depozit poate fi restituita statului membru in cazul in care deviatia este corectata.
• Procedura aplicabila deficitelor excesive: statele membre care nu respecta criteriile privind deficitul sau datoria fac obiectul unei proceduri aplicabile deficitelor excesive, care include o monitorizare suplimentara (de obicei, o data la trei sau sase luni) si stabilirea unui termen-limita pentru corectarea deficitului. Comisia verifica respectarea conditiilor pe parcursul intregului an, pe baza previziunilor economice periodice si a datelor Eurostat. Comisia poate solicita mai multe informatii sau poate recomanda masuri suplimentare statelor membre care risca sa nu isi respecte termenele de corectare a deficitului.
• Sanctiuni mai rapide: pentru statele membre din zona euro care fac obiectul procedurii aplicabile deficitelor excesive, penalitatile financiare se aplica mai devreme si pot fi intensificate treptat. In cazul in care deficitul nu este redus, se aplica amenzi de 0,2 % din PIB. Amenzile se pot ridica la maximum 0,5 % din PIB in cazul in care se detecteaza fraude statistice. Sanctiunile pot include o suspendare a fondurilor regionale ale UE (chiar si pentru tarile din afara zonei euro). In paralel, celor 25 de state membre care au semnat Tratatul privind stabilitatea, coordonarea si guvernanta li se poate aplica o amenda de 0,1 % din PIB in cazul in care nu integreaza in mod corespunzator dispozitiile pactului fiscal in legislatia nationala.
• Noul sistem de vot: deciziile privind majoritatea sanctiunilor aplicate in cadrul procedurii aplicabile deficitelor excesive sunt adoptate prin vot cu majoritate calificata inversa, adica se considera ca amenzile sunt aprobate de catre Consiliu, cu exceptia cazului in care o majoritate calificata de state membre le contesta. Acest lucru nu era posibil inainte de intrarea in vigoare a pachetului de sase propuneri legislative. In plus, cele 25 de state membre care au semnat Tratatul privind stabilitatea, coordonarea si guvernanta au convenit sa voteze folosind mecanismul de majoritate calificata inversa chiar mai devreme in cadrul acestei proceduri, de exemplu, atunci cand decid daca un stat membru urmeaza sa faca obiectul unei proceduri aplicabile deficitelor excesive.

INTENSIFICAREA SUPRAVEGHERII IN ZONA EURO

Criza a aratat ca dificultatile cu care se confrunta un stat membru din zona euro pot avea efecte de contagiune in tarile invecinate. Prin urmare, se justifica o supraveghere suplimentara pentru a limita problemele inainte ca acestea sa devina sistemice.

Pachetul privind supravegherea si monitorizarea bugetare, care a intrat in vigoare la data de 30 mai 2013, a marcat inceperea unui nou ciclu de supraveghere a zonei euro, in cadrul caruia statele membre (cu exceptia celor care fac obiectul unui program de ajustare macroeconomica) isi prezinta proiectele de planificare bugetara in luna octombrie a fiecarui an. Ulterior, Comisia emite un aviz in privinta proiectelor.

Acest lucru permite o monitorizare mai atenta a tarilor din zona euro care inregistreaza deficite bugetare excesive si o supraveghere mai atenta a celor care se confrunta cu dificultati mai grave.

Statele membre care fac obiectul procedurii aplicabile deficitelor excesive trebuie sa prezinte nu numai planuri bugetare, ci si programe de parteneriat economic care sa contina reforme bugetare structurale detaliate (ce vizeaza, de exemplu, sistemele de pensii, fiscalitatea sau sistemul public de sanatate) menite sa le reduca deficitele in mod durabil.

Statele membre care se confrunta cu dificultati financiare sau care fac obiectul unui program de asistenta preventiva in cadrul mecanismului european de stabilitate sunt supuse unei „supravegheri mai atente”, ceea ce inseamna ca fac obiectul unor misiuni periodice de evaluare organizate de Comisie si trebuie sa furnizeze date suplimentare, de exemplu date privind sectoarele lor financiare.

Programele de asistenta financiara: statele membre ale caror dificultati ar putea avea „efecte negative semnificative” asupra celorlalte tari din zona euro pot fi invitate sa elaboreze programe complete de ajustare macroeconomica. Aceasta decizie este adoptata cu majoritate calificata de catre Consiliu, la propunerea Comisiei. Aceste programe fac obiectul unor misiuni trimestriale de evaluare si trebuie sa respecte conditii stricte pentru a beneficia de asistenta financiara.

Supravegherea dupa incheierea programului: statele membre vor face obiectul unei supravegheri ulterioare aplicarii programului pana la rambursarea a 75 % din asistenta financiara utilizata.

EXTINDEREA MONITORIZĂRII LA DEZECHILIBRELE MACROECONOMICE

Bazandu-se pe experienta dobandita in perioada de criza, pachetul de sase propuneri legislative a instituit un sistem de monitorizare a politicilor economice in sens mai larg, fiind menit sa detecteze mult mai din timp probleme precum bulele imobiliare, crizele bancare sau scaderea nivelului de competitivitate. Acest sistem se numeste procedura privind dezechilibrele macroeconomice si cuprinde o serie de etape succesive:

• Imbunatatirea actiunilor de prevenire: toate statele membre continua sa isi prezinte programele nationale de reforma (in luna aprilie a fiecarui an). Comisia publica aceste programe si le analizeaza pentru a se asigura ca reformele planificate sunt in conformitate cu prioritatile UE in materie de crestere si locuri de munca, inclusiv cu prioritatile Strategiei Europa 2020 pentru o crestere pe termen lung.
• Avertizare timpurie: cu ajutorul unui tablou de bord cu 11 indicatori, a unor indicatori auxiliari si a altor informatii, care masoara evolutia economiilor statelor membre in timp, se analizeaza daca acestea ar putea fi afectate de dezechilibre. In luna noiembrie a fiecarui an, Comisia publica rezultatele acestei analize in Raportul privind mecanismul de alerta (a se vedea MEMO/12/912). In raport se prezinta statele membre in cazul carora este necesara o analiza mai detaliata (un bilant aprofundat), fara insa a se formula concluzii.
• Bilanturi aprofundate: Comisia efectueaza un bilant aprofundat al statelor membre identificate in cadrul Raportului privind mecanismul de alerta ca fiind expuse riscului de a se confrunta cu dezechilibre. Bilantul aprofundat, care este publicat in primavara, confirma sau infirma existenta unor dezechilibre si precizeaza daca acestea sunt excesive sau nu. Statele membre sunt invitate sa tina seama de aceste concluzii in proiectele lor de reforma pentru anul urmator. Pe baza constatarilor bilantului, Comisia formuleaza orientari de politica pentru fiecare stat membru in cadrul recomandarilor specifice fiecarei tari prezentate la sfarsitul lunii mai.
• Procedura aplicabila dezechilibrelor excesive: in cazul in care ajunge la concluzia ca exista dezechilibre excesive intr-un stat membru, Comisia poate recomanda statului membru respectiv sa elaboreze un plan de masuri corective, cu termene-limita pentru noile masuri. Aceasta recomandare este adoptata de catre Consiliu. Comisia verifica de-a lungul anului daca politicile incluse in plan sunt puse in aplicare.
• Amenzi pentru statele membre din zona euro: amenzile se aplica doar in ultima instanta si vizeaza cazurile de nerespectare repetata a obligatiei de a intreprinde actiuni, nu corectarea dezechilibrelor. De exemplu, in cazul in care Comisia ajunge in mod repetat la concluzia ca un plan de masuri corective este nesatisfacator, aceasta poate propune Consiliului sa aplice statului membru respectiv o amenda anuala de 0,1 % din PIB (doar pentru zona euro). Se pot impune penalitati si in cazul in care statele membre nu aplica masurile necesare pe baza planului (incepand cu un depozit purtator de dobanda de 0,1 % din PIB, care se poate transforma intr-o amenda in caz de neconformitate repetata). Se considera ca sanctiunile sunt aprobate, cu exceptia cazului in care o majoritate calificata de state membre le contesta.

UN PROIECT PENTRU VIITOR

Reformele intreprinse in ultimii trei ani sunt fara precedent, dar criza a demonstrat cat de mult a crescut interdependenta economiilor de la crearea uniunii economice si monetare. Este absolut necesar ca tarile din zona euro sa conlucreze mai strans pentru ca deciziile in materie de politica pe care le adopta sa tina seama de interesul tuturor membrilor zonei euro.

Proiectele Comisiei Europene pentru viitor sunt prevazute in Proiectul pentru o Uniune economica si monetara profunda si veritabila, publicat la 28 noiembrie 2012 (a se vedea IP/12/1272). Proiectul prezinta modul in care trebuie sa valorificam, in urmatoarele luni si in urmatorii ani, reformele care au fost deja realizate.

In urma acestui proiect, Comisia si-a elaborat deja propria viziune cu privire la modalitatile de a incuraja si de a sprijini statele membre care pun in aplicare reforme dificile (a se vedea IP/13/248). Aceste propuneri vor fi elaborate in urma discutiilor purtate in cadrul Consiliului European.