RIL promovat privind semnatura agentului constatator necesara legalitatii procesului-verbal de contraventie

Nr. 3093/C/4567/III-5/2014

20  ianuarie  2015

PDV expediat la Inalta Curte de Casatie si Justitie la 20 ianuarie 2015

Doamnei

judecator dr. Livia Doina STANCIU

PRESEDINTELE INALTEI CURTI DE CASATIE SI JUSTITIE

 

Cu referire la adresa nr. 782 din 05 decembrie 2014, am onoarea sa va transmit punctul de vedere formulat de Ministerul Public in problema de drept care formeaza obiectul dosarului nr. 14/2014 al Inaltei Curti de Casatie si Justitie – Completul Competent sa judece recursul in interesul legii privind „interpretarea dispozitiilor art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor si a Legii nr. 455/2001 privind semnatura electronica, din punct de vedere al semnaturii agentului constatator necesara legalitatii procesului verbal de contraventie, pentru contraventiile sanctionate de Ordonanta Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de trecere pe reteaua de drumuri nationale din Romania, modificata si completata”.

Potrivit actului de sesizare reprezentat de recursul in interesul legii declarat de Avocatul Poporului, in aceasta problema de drept exista doua opinii, dupa cum urmeaza:

• Intr-o prima opinie, se considera ca lipsa semnaturii olografe a agentului constatator din cadrul Companiei Nationale de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania S.A. atragenulitatea procesului verbal de contraventie incheiat pentru constatarea contraventiilor prevazute de Ordonanta Guvernului nr. 15/2002, modificata si completata.

In motivarea acestor solutii se arata ca potrivit art. 5 din Legea nr. 455/2001 privind semnatura electronica, republicata, inscrisul sub forma electronica, caruia i s-a incorporat, atasat sau i s-a asociat logic o semnatura electronica estinsa bazata pe un certificat calificat nesuspendat sau nerevocat la momentul respectiv si generata cu ajutorul unui dispozitiv securizat de creare a semnaturii electronice este asimilat, in ceea ce priveste conditiile si efectele sale cu inscrisul sub semnatura privata.

Art. 4 din Legea nr. 455/2001, republicata, stipuleaza ca, in sensul prezentei legi, datele in forma electronica sunt reprezentari ale informatiei in forma conventionala adecvata crearii, prelucrarii, trimiterii, primirii sau stocarii acesteia prin mijloacele in forma electronica, iar inscrisul in forma electronica reprezinta o colectie de date in forma electronica intre care exista relatii logice si functionale si care redau litere, cifre sau orice alte caractere cu semnificatie inteligibila., destinate a fi citite prin intermediul unui program informatic sau al altui procedeu similar.

Din aceste dispozitii legale, rezulta ca semnatura electronica poate fi incorporata unui inscris in forma electronica destinat a fi citit prin intermediul unui program, nefiind posibila incorporarea unei semnaturi electronice unui alt inscris decat cel electronic.

In aceste conditii, rezulta ca inscrisul comunicat de agentul constatator intitulat procesul verbal de contraventie nu constituie un proces verbal de contraventie, ci reprezinta dovada faptului ca agentul constatator a incheiat „proces – verbal de contraventie” in format electronic. Insa, in aceasta modalitate de a incheia procesul verbal nu sunt respectate conditiile de valabilitate ale proceselor verbale de contraventie sub sanctiunea nulitatii.

S-a aratat si ca, din intreaga economie a Ordonantei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, modificata si completata, rezulta ca procesul verbal de constatare a contraventiei trebuie sa imbrace forma scrisa si sa cuprinda mentiunile prevazute in mod expres de lege. Aceleasi dispozitii conduc la concluzia ca procesul – verbal in forma scrisa trebuie sa fie intocmit pe suport material, iar nu virtual. Legislatia in vigoare nu ofera posibilitatea incheierii procesului verbal de contraventie in format electronic (sau comunicarea acestuia pe cale electronica), prevederile Legii nr. 455/2001, republicata fiind aplicabile raporturilor juridice de drept privat, iar nu raporturilor de autoritate.

Faptul ca Ordonanta Guvernului nr. 15/2002, modificata si completata a prevazut posibilitatea constatarii contraventiilor cu ajutorul unor mijloace tehnice omologate amplasate pe reteaua de drumuri nationale din Romania nu inseamna ca si procesele verbale de contraventie prin care se vor constata aceste fapte pot fi emise prin aceste mijloace tehnice (in format electronic). Pe de alta parte, semnatura electronica se face prin criptarea semnaturii sau a fisierului pe baza unor chei publice sau private (cheia privata fiind pe un stick usb-etoken) si trebuie ca destinatarul sa fie si el inregistrat la un asemenea dispozitiv astfel incat sa poata citi semnatura. Or, destinatarul este contravenientul caruia i se comunica procesul verbal in forma clasica, prin intermediul serviciilor postale, iar nu electronic.

Actul constatator atacat reprezinta astfel o dovada ca intimata, Compania Nationala de Drumuri si Autostrazi Nationale din Romania S.A. a incheiat in format electronic un proces verbal de constatare a contraventiei pe care nu l-a comunicat persoanei sanctionate in modalitatea prevazuta de Legea nr. 455/2001, adica prin intermediul unui program informatic sau al unui alt procedeu similar, ci prin procedura prevazuta de Ordonanta nr. 2/2001, modificata si completata. Or, nici dispozitiile Ordonantei Guvernului nr. 2/2001 si nici cele ale Ordonantei Guvernului nr. 15/2002, modificata si completata nu prevad expressis verbis posibilitatea intocmirii de catre agentul constatator a proceselor verbale in forma electronica, asa incat devine aplicabil principiul potrivit caruia, acolo unde legiuitorul nu prevede in mod expres, nici interpretul nu poate sa adauge.

In plus, s-a retinut ca procesul verbal de contraventie, materializand o manifestare de vointa unilaterala a unei autoritati publice (prin intermediul persoanelor care au calitatea de agent constatator) reprezinta un act administrativ unilateral, emis in vederea executarii legii si care da nastere unor raporturi juridice de constrangere intre o autoritate publica, pe de o parte, si autorul contraventiei, pe de alta parte, aspecte ce fundamenteaza concluzia ca raporturile juridice care iau nastere in materie contraventionala sunt specifice dreptului public, cu mentiunea ca procesul verbal de constatare a contraventiei trebuie sa indeplineasca conditiile de fond si de forma reglementate de legea speciala, respectiv Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, modificata si completata.

Totodata, trebuie avut in vedere ca, in toate cazurile, persoanelor sanctionate le este comunicat un inscris intitulat proces – verbal de contraventie care nu poara nicio semnatura olografa, ci contine mentiunea ca a fost generat si semnat electronic, conform prevederilor Legii nr. 455/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare si ale Hotararii Guvernului nr. 1259/2001 privind aprobarea Normelor tehnice si metodologice pentru aplicarea Legii nr. 455/2001 privind semnatura electronica.

Prin urmare, consideratiile asupra naturii juridice a procesului verbal de contraventie sustin teza inaplicabilitatii prevederilor Legii nr. 455/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, respectiv a incompatibilitatii acestora cu normele care reglementeaza raporturile de drept administrativ, astfel incat emiterea inscrisului electronic nu poate fi asimilata cu incheierea procesului verbal de contraventie valid sub aspectul formei pe care acesta trebuie sa o imbrace prin prisma prevederilor legale indicate. Cata vreme legiuitorul nu a inteles sa instituie, in mod expres, posibilitatea intocmirii acestuia sub forma inscrisului electronic, procesul verbal de contraventie este nelegal intocmit.

• In a doua opinie, majoritara, se considera ca existenta semnaturii electronice a agentului constatator, si nu a celei olografe, nu atrage nulitatea procesului verbal de constatare si sanctionare a contraventiei.

In argumentarea acestei opinii s-a aratat ca procesul verbal de contraventie nu este lovit de nulitate pentru lipsa semnaturii agentului constatator, avand in vedere ca a fost semnat electronic, astfel cum s-a mentionat in cuprinsul actului sanctionator, fiind indeplinite cerintele art. 7 din Legea nr. 455/2001 privind semnatura electronica, republicata.

Potrivit art. 4 pct. 2 si 3 din Legea nr. 455/2001, republicata, inscrisul in forma electronica este definit ca reprezentand o colectie de date in forma electronica care sunt destinate a fi citite prin intermediul unui program informatic, iar semnatura electronica reprezinta date in forma electronica, care sunt atasate sau logic asociate cu alte date in forma electronica si care servesc ca metoda de identificare.

Agentul constatator detine un certificat calificat care a fost eliberat de un furnizor acreditat, iar potrivit art. 9 alin. (2) din Legea nr. 455/2001, republicata, semnatura electronica bazata pe un certificat eliberat de un furnizor de servicii de certificare este prezumata a indeplini toate conditiile de validitate.

Totodata, se apreciaza ca semnatura electronica reprezinta forma digitala a semnaturii olografe, avand aceeasi functionalitate si aplicabilitate ca si semnatura olografa, servind la identificarea semnatarului si atestarea, de catre agentul constatator investit cu autoritatea statala, ca cele constatate in procesul verbal corespund starii de fapt si de drept retinute, investind astfel actul de constatare al contraventiei cu prezumtia de legalitate si temeinicie.

In plus, instantele de judecata au retinut ca textul art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 potrivit caruia, „Lipsa mentiunilor privind numele, prenumele si calitatea agentului constatator, numele si prenumele contravenientului, iar in cazul persoanelor juridice, lipsa denumirii si a sediului acesteia, a faptei savarsite si a datei comiterii acesteia sau a semnaturii agentului constatator atrage nulitatea procesului verbal. Nulitatea se constata si din oficiu”, nu distinge intre semnatura olografa sau semnatura electronica.

Potrivit principiului ubi lex non distinguit nec nos dstinguere debemus, prin interpretarea legii nu se poate restrange aplicarea unui text de lege care a fost formulat intr-un mod general. Astfel, analizand procesul –verbal sub aspectul legalitatii, instantele au retinut ca acesta a fost intocmit cu respectarea conditiilor de forma prevazute de lege, intrucat cuprinde toate elementele reglementate sub sanctiunea nulitatii absolute, prevazute de art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, modificata si completata.

*

Apreciez ca primul punct de vedere este in litera si spiritul legii, pentru urmatoarele considerente:

1. Prin ipoteza, instantele care au pronuntat solutiile divergente prezentate in actul de sesizare au fost investite cu examinarea legalitatii din perspectiva indeplinirii conditiei semnaturii olografe a agentului constatator, prevazuta de art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 modificata si completata, sub sanctiunea nulitatii absolute, a proceselor – verbale incheiate, potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) si (3) din Ordonanta Guvernuluinr. 15/2002, modificata si completata, de personalul imputernicit din cadrul Companiei Nationale de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania S.A., pentru contraventia continua prevazuta de art. 8 din acelasi act normativ, constand in fapta de a circula fara a detine rovinieta valabila.

Potrivit art. 9 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002, incepand cu data  de 1 august 2010, constatarea contraventiilor se poate face si cu ajutorul unor mijloace tehnice omologate amplasate pe reteaua de drumuri nationale din Romania, consemnandu-se aceasta in procesul – verbal de constatare a contraventiei.

Prin articolul unic din Ordonanta Guvernului nr. 17/2010, aprobata prin Legea nr. 279/2013, termenul a fost prorogat pana la data de 1 octombrie 2010.

In situatia acestor contraventii, constatate cu ajutorul unor mijloace tehnice omologate amplasate pe reteaua de drumuri nationale din Romania, potrivit art. 9 alin. (3) din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002, modificata si completata, procesul – verbal de constatare se poate incheia si in lipsa contravenientului, dupa identificarea acestuia pe baza datelor furnizate de Ministerul Administratiei si Internelor – Directia Regim Permise de Conducere si Inmatriculare a Vehiculelor sau a conducatorului auto, in cazul utilizatorilor straini. Procesul – verbal se intocmeste si se comunica contravenientului in termen de 30 de zile de la data constatarii contraventiei, interval in care nu se pot incheia  alte procese – verbale de constatare a aceleiasi contraventii.

Art. 10 din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002, modificata si completata contine o norma de trimitere la Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, aprobata cu modificari si completari prin Legea  nr. 180/2002, cu modificarile ulterioare, astfel incat aceasta reglementare este aplicabila, ca lege generalasi in privinta contraventiilor prevazute de art. 8 din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002, modificata si completata.

Exceptiile de la aplicarea procedurii contraventionale de drept comun sunt indicate expres si limitativ in cuprinsul Ordonantei Guvernului nr. 15/2002 modificata si completata si constau, pe de o parte, in posibilitatea incheierii procesului – verbal de constatare a contraventiilor in conditii derogatorii de la art. 19 din Ordonanta nr. 2/2001 referitoare la semnarea procesului verbal de contraveninent si prezenta unui martor, atunci cand procesul – verbal se incheie in lipsa contravenientului si pe de alta parte, in stabilirea unei competente teritoriale speciale a instantei care solutioneaza plangerea contraventionala [art. 10¹ din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002, modificata si completata, derogator de la art. 32 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, modificata si completata].

Sub toate celelalte aspecte care nu au primit o solutie legislativa speciala prin Ordonanta Guvernului nr. 15/2002, modificata si completata, prevederile Ordonantei Guvernului nr. 2/2001, privind regimul juridic al contraventiilor raman pe deplin aplicabile.

In practica administrativa a Companiei Nationale de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania S.A., procesele – verbale de constatare a contraventiilor prevazute la art. 8 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002 s-a efectuat in conditiile art. 11 din Normele metodologice pentru aplicarea tarifului de utilizare a retelei de drumuri nationale din Romania, aprobate prin Ordinul nr. 769 din  1 octombrie 2010 al Ministerului Transporturilor si Infrastructurii, cu ajutorul mijloacelor tehnice, parte a sistemului informatic de emitere, gestiune, monitorizare si control al rovinietei (SIEGMCR).

Aceste procese verbale, communicate persoanelor sanctionate contraventional potrivit dispozitiilor art. 27 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, prin posta, cu aviz de primire sau prin afisare la domiciuliul sau sediul acestora nu cuprind semnatura olografa a agentului constatator, ci mentiunea ca documentele au fost generate si semnate electronic potrivit prevederilor Legii nr. 455/2001 si Hotararii de Guvern nr. 1259/2001, prin folosirea semnaturii electronice extinse, bazata pe un certificat calificat.

2. Din motivarile opiniilor divergente cristalizate la nivelul instantelor de judeacta, rezulta ca problema de drept sesizata prin recursul in interesul legii declarant de Avocatul Poporului include urmatoarele paliere de analiza:

In primul rand, este necesar a se stabili daca aplicarea Legii nr. 455/2001 privind semnatura electronica republicata, este sau nu compatibila cu procedura de comunicare, in format scris, iar nu electronic, a procesului – verbal de constatare si sanctionarea a contraventiei catre persoanele sanctionate pentru fapta prevazuta de art. 8 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002.

In functie de raspunsul la aceasta prima chestiune, urmeaza sa se stabileasca daca modalitatea de semnare a procesului verbal, utilizata de agentul constatator din cadrul Companiei Nationale de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania S.A. constituie sau nu o lipsa a semnaturii agentului constatator care atrage nulitatea absoluta a actului, in conditiile art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, aprobata cu modificari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare.

2.1.Apreciez ca aplicarea Legii nr. 455/2001 privind semnatura electronica, republicata si a Normelor tehnice si metodologice pentru aplicarea acestei legi, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 1259/2001 este incompatibila cu procedura contraventionala, reglementata de Ordonanta Guvernului nr. 2/2001.

Astfel, fara a exclude de plano utilizarea semnaturii electronice extinse in cazul actelor de drept public, atunci cand aceasta posibilitate este permisa printr-o dispozitie expresa a legii, pentru a asigura compatibilitatea cu modalitatea in care actul este cunoscut de catre destinatarul sau, prin raportare la suportul de transmitere a informatiei, se observa ca, in procedura contraventionala, reglementata de Ordonanta Guvernului nr. 15/2002 (lege speciala), care se completeaza sub aspectele nereglementate expres si distinct cu Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 (dreptul comun in materie contraventionala), de lege lata, o atare posibilitate nu exista.

Astfel, potrivit art. 26 alin. (3) si art. 27 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, dispozitii aplicabile, cu titlu de norma generala, in lipsa unor norme speciale, derogatorii in cuprinsul Ordonantei Guvernului nr. 15/2002, procesul – verbal de constatare si sanctionarea a contraventiei, incheiat de agentul constatator in lipsa persoanei sanctionate, precum si instiintarea de plata se comunica acesteia prin posta, cu aviz de primire, sau prin afisare la domiciliul sau sediul contravenientului.

Aceasta modalitate de comunicare prin care continutul informational al actului emis ajunge la cunostinta destinatarului sau presupune eo ipso utilizarea formei scrise clasice, pe suportul de hartie.

In plus, sfera de aplicare a semnaturii electronice, indiferent de forma acesteia, simpla sau extinsa, rezulta cu evidenta dintr-o interpretare gramaticala a dispozitiilor art. 4 pct. 1 – 4, art. 5, art. 7 din Legea nr. 455/2001, republicata.

Astfel, art. 4 pct. 2 din Legea nr. 455/2001, republicata, defineste inscrisul in forma elctronica ca fiind o colectie de date in forma electronica intre care exista relatii logice si functionale si care redau litere, cifre sau orice alte caractere cu semnificatia inteligibila destinate a fi citite prin intermediul unui program  informatic sau al altui procedeu similar.

Abstractizand, doctrina a aratat ca forma electronica a informatiei constituie o modalitate contraventionala de exprimare a informatiei, adaptata la transmiterea acesteia prin mijloace electronice.

Totodata, pe baza definitiei legale continute de art. 4 pct. 2 din Legea nr. 455/2001, republicata, literatura de specialitate a decelat elementele definitorii ale actului juridic in forma electronica, pe baza carora acestea sunt distinse de forma scrisa, clasica, pe suport de hartie, printre aceste elemente fiind indicat modul diferit, de acces, la manifestarea de vointa.

Astfel, s-a aratat ca: <<Avand o forma de exprimare specifica – electronica – atunci si modul de acces la aceasta manifestare de vointa este diferit: in timp ce inscrisurile clasice sunt citite de oameni in mod direct, inscrisurile electronice sunt „citite” prin intermediul unui program informatic sau al altui procedeu similar>>

Totodata, s-a observat ca definitia legala a inscrisului electronic nu distinge intre mijloacele tehnice care permit citirea inscrisului in forma electronica si ca acesta poate fi, deopotriva continut, de unitatile de stocare a memoriei din calculatoarele personale ori telefoanele mobile, putand fi astfel de inscrisuri documentele electronice in format doc, pdf, txt, jpg, etc., mesajele email, mesajele sms, mesajele instantanee.

Prin urmare, pentru ca un act juridic, inteles atat ca negotium, cat si ca instrumentum, sa intre in sfera de aplicare a Legii nr. 455/2001, republicata trebuie ca manifestarea de vointa a celui de la care actul emana sa imbrace forma electronica si, totodata, sa ajunga la destinatarul transmiterii in aceeasi forma, prin intermediul unor mijloace de transmitere a datelor in format electronic.

Aceasta specificitate distinge inscrisul electronic, de inscrisurile „clasice”, pe suport de hartie.

In caz contrar, atunci cand manifestarea de vointa a emitentului actului este expediata si ajunge la destinatarul sau pe suport de hartie, inscrisul astfel transmis nu mai este in forma electronica.

Pe de alta parte, potrivit dispozitiilor art. 7 din Legea nr. 455/2001, republicata, in cazurile in care, potrivit legii, forma scrisa este ceruta ca o conditie de proba sau de validitate a unui act juridic, un inscris in forma electronica indeplineste aceasta cerinta daca  i s-a incorporat, atasat sau i s-a asociat logic o semnatura electronica extinsa, bazata pe un certificat calificat si generata prin intermediul unui dispozitiv securizat de creare a semnaturii.

Art. 4 pct. 3 din aceeasi lege defineste semnatura electronica ca reprezentand date in forma electronica, care sunt atasate sau logic asociate cu alte date in forma electronicasi care servesc ca metoda de identificare.

Semnatura electronica extinsa este definita de art. 4 pct. 4 din aceeasi lege ca reprezentand semnatura electronica care indeplineste cumulativ urmatoarele conditii:

a)este legata in mod unic de semnatar;

b)asigura identificarea semnatarului;

c)este creata prin mijloace controlate exclusiv de semnatar;

d)este legata de datele in forma electronica, la care se raporteaza, in asa fel incat orice modificare ulterioara acestora este identificabila.

Din coroborarea acestor dispozitii legale, rezulta ca, logic si juridic semnatura electronica se ataseaza unor date in forma electronica, fiind  improprie primirii, de catre destinatar, a informatiilor pe suport de hartie.

In aceste conditii, actul original ce cuprinde ori caruia i s-a atasat semnatura electronica a autorului sau este stocat pe un suport informatic si beneficiaza de prezumtia de validitate prevazuta de art. 283 din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila care se refera doar la „existenta unor garantii suficient de serioase” de credibilitate a documentului si functioneaza, atunci cand inscrierea este efectuata de un profesionist, doar in favoarea tertilor, nu impotriva lor.

Inscrisul comunicat celeilalte parti pe suport de hartie, fara semnatura originala a celui de la care emana, are doar valoarea unei copii a inscrisului electronic original.

Aplicand aceste consideratii de principiu in privinta proceselor – verbale de constatare si sanctionare a contraventiilor, acte administrative unilaterale care, in principiu, se bucura de prezumtia de autenticitate, se observa ca, in solutionarea problemei de drept generata de practica administrativa prezentata in precedent se justifica, pentru acest punct al analizei, urmatoarele concluzii:

a)Procesul – verbal intocmit in format electronic, avand atasata/asociata o semnatura electronica extinsa care nu a fost comunicat persoanei sanctionate contraventional in format electronic, stocat pe un suport informatic al autoritatii din care face parte agentul constatator, beneficiaza doar de prezumtia de validitate prevazuta de art. 283 din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila. Insa, aceasta prezumtie nu functioneaza impotriva tertilor (in cauzele analizate, persoanele sanctionate contraventional), ci in favoarea lor. In plus, un asemenea act nu produce efecte juridice, de vreme ce nu a fost comunicat in formele prevazute de lege, motiv pentru care este lipsit de forta executorie atasata actelor administrative unilaterale adoptate in regim de putere publica.

b)Procesului – verbal imprimat pe suport de hartie, comunicat persoanei sanctionate in aceasta forma, impusa de art. 27 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, nu i se poate asocia, logic si juridic, o semnatura electronica extinsa.

Raportat la forma de emitere si comunicare a actului, semnatura olografa a agentului constatator este obligatorie.

Acest act nu poate beneficia de prezumtia de autenticitate care, in mod normal, insoteste actele administrative emise cu respectarea conditiilor procedurale de forma impuse in acest scop.

2.2.Cel de-al doilea aspect de analiza vizeaza aplicarea dispozitiilor art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 aprobata cu modificari prin Legea nr. 180/2002, modificata si completata, potrivit carora lipsa semnaturii agentului constatator atrage nulitatea procesului verbal, iar nulitatea se constata din oficiu.

Textul consacra un caz de nulitate absoluta a procesului – verbal determinat de lipsa unui element procedural esential care, astfel cum am demonstrat in precedent, vizeaza autenticitatea actului administrativ.

Sanctiunea nulitatii intervine, in aceasta situatie pentru lipsa unui element esential al actului constatator, indiferent de existenta sau nu a unei vatamari.

Inserarea in cuprinsul procesului – verbal transmis persoanei sanctionate contraventional pentru fapta prevazuta de art. 8 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002 a mentiunii ca procesul – verbal a fost semnat cu semnatura electronica extinsa si indicarea certificatului calificat emis de furnizorul de servicii de certificare nu pot avea semnificatia acoperirii nulitatii absolute care intervine in conditiile art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, intrucat, de principiu aceste nulitati nu pot fi acoperite.

Pe de alta parte o atare mentiune nu are nici semnificatia juridica a inlaturarii prezumtiei de vatamare a petentului instituita de legea contraventionala in cazul nulitatilor exprese, intrucat, in cazul nulitatilor absolute exprese o atare proba nu poate fi facuta.

3. Apreciez ca nu poate fi retinut argumentul de interpretare potrivit caruia art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 nu impune ca o conditie de legalitate, semnatura olografa a agentului constatator, astfel incat potrivit principiului ubi lex non distinguit, nos distinguere debemus, procesul – verbal de constatare si sanctionare a contraventiei poate fi semnat si prin aplicarea semnaturii electronice.

In primul rand, argumentul de interpretare extensiva a legii contraventionale (lex dixit minus quam voluit) nu poate functiona in plenitudinea sa in fata principiului legalitatii care impune o interpretare stricta a acestei legi, astfel incat rezultatul interpretarii sa fie concordant cu vointa legiuitorului.

In al doilea rand, astfel cum am demonstrat supra § 2. 1., prin utilizarea argumentelor de interpretare logica si sistematica a prevederilor din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 si a celor cuprinse in Legea nr. 455/2001, republicata, vointa legiuitorului a fost aceea ca procesul – verbal de constatare si sanctionare contraventionala sa fie comunicat persoanei sanctionate pe suport de hartie. In aceste conditii, exista o incompatibilitate logica si juridica intre suportul pe care actul scris este comunicat persoanei sanctionate si semnatura electronica extinsa, pretins a fi aplicata pe acel act pentru asigurarea autenticitatii sale.

Daca legiuitorul ar fi dorit sa prevada o atare posibilitate prin care sa valideze practica administrativa analizata si in privinta proceselor – verbale incheiate in conditiile art. 9 alin. (3) din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002, de personalul imputernicit din cadrul Companiei Nationale de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania S.A., ar fi prevazut, in cuprinsul acestui act normativ, o solutie similara modificarilor aduse prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 40/2014 prevederilor art. 43 alin. (6). Ordonanta Guvernului nr. 92/2003, republicata, privind Codul de procedura fiscala care considera valabil actul administrativ fiscal emis prin intermediul unui centru de imprimare masiva, chiar daca nu poarta semnatura persoanelor imputernicite ale organului fiscal, potrivit legii si stampila organului emitent, daca indeplinesc celelalte cerinte legale aplicabile in materie.

Un alt argument al tezei contrare este dat de ratiunea pentru care  legiuitorul a impus semnatura electronica si rolul semnaturii electronice extinse, in privinta actelor pentru care forma scrisa este ceruta de lege ad validitatem. In cadrul acestui argument, se arata ca semnatura electronica reprezinta forma digitala a semnaturii olografe are aceeasi functionalitate si aplicabilitate ca si semnatura olografa, servind la identificarea semnatarului si atestarea, de catre agentul constatator investit cu autoritatea statala ca cele constatate in procesul verbal corespund in totalitate starii de fapt si de drept retinute, investind astfel actul de constatare a contraventiei cu prezumtia de legalitate si temeinicie.

Consider ca acest argument care vizeaza ratio legis nu poate functiona independent de argumentele de interpretare gramaticala si sistematica dispozitiilor cuprinse in Legea nr. 455/2001, republicata.

Este adevarat ca semnatura electronica extinsa atasata unui inscris in format electronic pentru care forma scrisa este ceruta de lege ad validitatem indeplineste aceeasi functie intocmai semnaturii olografe pe inscrisul imprimat pe suport de hartie si, in plus aduce garantii suplimentare, de unicitate, identitate, securitate, integritate, neputand fi repudiata de autorul sau, insa aceste functii nu sunt recunoscute decat atunci cand inscrisul caruia i se ataseaza este transmis si primit de catre destinatarul comunicarii tot in format electronic.

In caz contrar, atunci cand inscrisul este primit de catre destinatarul sau pe suport de hartie, autenticitatea actului, atunci cand forma scrisa este ceruta de lege ad validitatem este asigurata doar prin aplicarea, pe acest act, a semnaturii olografe a agentului instrumentator (In solemnibus forma dat esse rei).

*

In concluzie, apreciez ca, in interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, raportate la dispozitiile art. 4 pct. 1 – 4 si art. 7 din Legea nr. 455/2001, privind semnatura electronica, republicata, procesele – verbale de constatare si sanctionare a contraventiilor prevazute de art. 8 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare si a tarifului de trecere pe reteaua de drumuri nationale din Romania, aprobata cu modificari prin Legea nr. 424/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, incheiate potrivit art. 9 alin. (1) lit. a) alin. (2) si alin. (3) din acest act normativ, transmise persoanelor sanctionate contraventional pe suport de hartie sunt lovite de nulitate absoluta pentru lipsa semnaturii olografe a agentului constatator.

*          *

*

Pentru aceste motive, in temeiul dispozitiilor art. 517 din Codul de procedura civila, solicit admiterea recursului in interesul legii declarat de Avocatul Poporului si pronuntarea unei decizii prin care sa se asigure interpretarea si aplicarea unitara a legii.      

PROCUROR  GENERAL,
Tiberiu Mihail NITU