Aspecte actuale privind revizuirea Constituției României. Analiza în fața Comisiei de la Veneția (Comisia europeană pentru democrație prin drept)

Dr. Ioan Chelaru

Senator, Președintele Comisiei comune a Camerei Deputaților și Senatului pentru redactarea Proiectului de lege privind Revizuirea Constituției României

 

În ultimii trei ani România a fost implicată într-un amplu proces de revizuire constituţională menit, în esenţă, să răspundă la două deziderate cheie:

• să asigure un echilibru instituţional matur care însă să consolideze opţiunile fundamentale de arhitectură constituţională făcute de România începând cu anul 1990 şi să consolideze unele aspecte în materia protecţiei drepturilor și libertăților fundamentale;
• să răspundă unor provocări care au demonstrat anumite dificultăţi în practica recentă a relaţiilor între instituţiile esenţiale ale statului.

Este primul proces de revizuire constituţională care are loc după aderarea României la Uniunea Europeană. De asemenea, este un proces care intervine după o perioadă de testare a soluţiilor constituţionale pe care România le-a instituit prin revizuirea din anul 2003. Ambele evoluţii au arătat în mod clar limitele textelor existente şi necesitatea de ajustare a unor parametri constituționali pentru a avea un sistem pe deplin funcţional şi eficient.

De la început trebuie subliniată împrejurarea că intenția Comisiei comune a Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru elaborarea propunerii legislative de revizuire a Constituţiei României (înființată prin Hotărârea nr. 17/2013 a Parlamentului României) a fost ca procesul, odată declanșat, să implice un număr cât mai mare de actori instituţionali şi din societatea civilă. Acest fapt a fost remarcat de membrii Comisiei de la Veneția (echipa de experți a fost condusă de Sergio Bartolle) în fața căreia ne-am prezentat, încă din decembrie 2012 într-un raport preliminar, vizând prima fază a procesului de revizuire. Deși au fost semne de întrebare conform cărora erau necesare eforturi mai mari și oportunități efective lărgite pentru implicarea tuturor actorilor relevanți, fapt subliniat în plenul ședințelor Comisiei din martie 2014, aprecierea finală, urmare evidentă a susținerilor și probelor Comisiei române de revizuire, au indicat în mod clar opțiunea fermă și indubitabilă a acesteia, în favoarea unei abordări deschise și transparente. Procesul de revizuire credem că a fost condus într-o manieră incluzivă și, am apreciat și noi, că face dovada unei cooperări constructive între majoritate și opoziție, la care s-a adăugat în timp și o dezbatere publică largă, generată atât de super mediatizatele lucrări ale Comisiei de revizuire, cât și de eforturile majore ale Forumului constituțional. Nu a fost o noutate pentru Forul european de la Veneția că și după decembrie 2012 acest caracter cuprinzător al consultării actorilor interesaţi a continuat. Pe tot parcursul anului 2013 și 2014 au fost invitaţi la dezbateri atât factorii instituţionali: CSM, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, precum şi asociaţiile profesionale ale magistraţilor, avocaţilor, notarilor, consilierilor juridici și, deloc de neglijat, reprezentanții societății civile.

Dialogul permanent cu Comisia de la Veneţia a fost un important ghid în misiunea extrem de complexă pe care Comisia noastră şi-a asumat-o.

Adaug că în dialogul pe care l-am avut în mai multe etape și apoi în Raportul prezentat la Veneția în sesiunea din martie 2014, din partea României, a fost necesar să supun atenției acesteia, elementele esențiale cuprinse în proiectul de aviz, impunându-se anumite clarificări și nuanțări, raportat la contextul particular al României.

Ca atare, am apreciat oportun a prezenta mai întâi elemente generale de arhitectură constituţională (I), detaliind opţiunea noastră de regim politic şi distribuţie a puterii între autorităţile publice; în final, erau absolut necesare referiri majore la chestiunile ridicate cu privire la drepturi, libertăţi şi îndatoriri (II).

Aceasta în contextul în care aprecierea a fost că textul revizuit și propus spre dezbatere nu a reflectat în totalitate aspectele cheie subliniate de Comisie în avizul său din 2012.

Elemente care au importanță fundamentală pentru consolidarea Constituției României, în consonanță cu standardele obișnuite, în materie de democrație și stat de drept și care în mod obligatoriu trebuiau să includă:

– alegerea clară a unui sistem de guvernământ, ca o precondiție pentru ulterioare reglementări instituționale și de alt tip; reflectarea consecventă în întregul text al Constituției, în linie cu alegerea făcută, a puterilor și inter-relaționărilor dintre cele mai înalte instituții din stat; clarificarea competențelor Președintelui, respectiv ale Prim-ministrului;

– introducerea între principiile fundamentale constituționale românești a principiului respectului reciproc și cooperării loiale între puteri;

– simplificarea procedurii legislative și limitarea la maximum a necesității folosirii ordonanțelor guvernamentale;

– stipularea unor prevederi esențiale privind statutul și competențele Avocatului Poporului, chiar în Constituție, pentru a-i stabili în mod definitiv un statut de independență;

– prevederea unui suport constituțional clar și îmbunătățit, care să permită CSM să îndeplinească în mod eficient, rolul său de garant al independenței puterii judecătorești;

– totodată, o reglementare unificată și coerentă a statutului procurorilor, cu garanții clare și eficiente de independență;

– transformarea, în cazul în care va fi menținută, a procedurii suspendării Președintelui, într-o responsabilitate legală clară, inițiată de Parlament, dar decisă în justiție.

1. Elemente generale de „arhitectură constituţională”

Un aspect ce vizează un element fundamental de structură, asupra căruia apreciem că am adus clarificări, raportat la cele reţinute în proiectul de aviz, este ceea ce Comisia a considerat lipsa unei opţiuni ferme, clare privind regimul politic.

Drept urmare, am reiterat faptul că propunerea legislativă păstrează opţiunea politică actuală pentru regimul semiprezidenţial, urmărind să corecteze o serie de neajunsuri constatate în practica de stat în raporturile constituţionale Preşedinte – Parlament. Opţiunea juridică şi politică pentru acest regim politic – şi pe care propunerea de revizuire a Constituţiei o conţine – are în vedere, pe de o parte, valorificarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, iar pe de altă parte, rolul şi locul pe care cele două autorităţi publice le au în sistemul constituţional românesc. Din această perspectivă, este greu de închipuit că cetăţenii români ar fi de acord să renunţe la dreptul de a îşi alege în mod direct Preşedintele, după cum este puţin probabil ca România să meargă în direcţia unui sistem prezidenţial pur, străin tradiţiei sale constituţionale, chiar dacă în ultima perioadă există semnale că anumite forțe politice ar agrea și un asemenea sistem.

2. Preşedinte

Pornind de la aceste consideraţii, a fost întărit rolul Preşedintelui României în politica externă şi de securitate naţională, în paralel cu stabilirea unor limite, des întâlnite în regimurile semi-prezidenţiale, în desemnarea Prim-ministrului, învestirea Guvernului şi dizolvarea Parlamentului. În aceste privinţe, raporturile dintre Preşedintele României şi Parlament au fost modificate în sensul deplasării aspectelor decizionale către Parlament.

Am menţinut competenţele actuale în ceea ce priveşte dreptul de a cere urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor, în numirea judecătorilor şi procurorilor, de a propune pentru numire directorii serviciilor de informaţii şi proiectul Strategiei Naţionale de Securitate, precum şi competenţa acestuia de a interveni în activitatea de legiferare a Parlamentului prin posibilitatea retrimiterii legii spre reexaminare şi a formulării unei acţiuni în faţa Curţii Constituţionale.

3. Parlament

Celălalt pol al acestei arhitecturi constituţionale îl reprezintă Parlamentul care, în optica Comisiei mixte care a elaborat această propunere, a fost regândit în mod major, în special sub aspectul competențelor ce le-au fost atribuite celor două Camere.

Amintesc că, până la revizuirea Constituţiei din anul 2003, cele două Camere ale Parlamentului aveau aceleaşi atribuţii, practic singura diferenţă între Camera Deputaţilor şi Senat constând în competenţa Senatului de a numi Avocatul Poporului. Datorită acestei identităţi de atribuţii, bicameralismul care a funcţionat în România până la revizuirea din 2003 era cunoscut în practica şi în teoria constituţională sub denumirea de bicameralism cvasiperfect. După revizuirea din anul 2003 s-a instituit un bicameralism diferenţiat, cu partajarea competenţei legislative decizionale între cele două Camere după criteriul conţinutului material al iniţiativelor legislative, precum şi atribuţii sporite pentru Senat în ceea ce priveşte numirea reprezentanţilor instituţiilor publice aflate sub control parlamentar. În practică s-a constatat un ritm prea lent al procesului legislativ (ceea ce a oferit într-o anumită măsură justificarea utilizării pe scară largă a delegării legislative) şi un control parlamentar ineficient, în cazul celor mai multe instituţii fiind incidentă competenţa ambelor Camere, întrunite în şedinţă comună, fapt ce a dus la numeroase întârzieri. S-a pus astfel problema – atât în mediul academic, cât şi în cel politic – a necesităţii restructurării competenţelor Parlamentului.

În acest sens, în proiectul propus, Camera Deputaţilor urmează să primească o competenţă legislativă extinsă şi să dezbată şi să adopte, în calitate de Cameră decizională, toate proiectele de lege şi propunerile legislative, cu 6 excepţii ce vor fi date în competenţa decizională a Senatului.

Senatul va avea o competenţă extinsă în materia controlului parlamentar, care se va exercita:

– asupra Guvernului în ceea ce priveşte constituirea şi execuţia bugetului;

– autorităţilor sau instituţiilor publice fundamentale cu un regim constituţional specific – fiind vorba de instituţii şi autorităţi ce necesită garanţii constituţionale de independenţă, dar şi de control democratic (nu intră în această categorie instituţiile din subordinea, controlul sau coordonarea executivului).

4. Cooperarea loială între puteri

În încheierea acestei prime părţi privind elementele esenţiale ale arhitecturii constituţionale, mă voi referi la principiul cooperării loiale între puteri, fiind formulată o recomandare fermă în sensul unei reglementări exprese. Principiul cooperării loiale între puteri se deduce direct din principiul separaţiei puterilor în stat şi echilibrului acestora, consacrat deja la art. 1 alin. (4) din Constituţie. Raţiunea eliminării acestuia nu a avut în vedere chestiuni conceptuale, ci este o chestiune de redactare. Adăugarea în conţinutul art. 1 alin. (4) a necesităţii cooperării loiale între puteri a fost considerată de către autorii iniţiativei legislative de revizuire a Constituţiei ca o modalitate tehnică de limitare a modului în care este consacrat în prezent principiul separaţiei şi echilibrului în stat şi ca o „reducţie” a acestui principiu atotcuprinzător la ideea cooperării loiale între puteri. Desigur, este de apreciat, subliniere ce am făcut-o și în fața Comisiei, că textul poate fi completat şi cu referirea la cooperarea loială între puteri, dar este util să reamintim faptul că acest principiu a fost consacrat prin jurisprudenţa Curţii Constituţionale ca fiind inclus în art. 1 alin. (4), el existând, așa cum se știe de altfel, în ordinea juridică naţională fără a fi codificat expressis verbis.

5. Drepturi, libertăţi şi îndatoriri

• Raportul între noțiunea de „cetăţean” și cea de „toate persoanele”

A fost o amplă discuție și desigur au fost necesare multe lămuriri în ce privește observaţiile formulate în proiectul de aviz cu privire la dispoziţiile în materie de drepturi şi libertăţi fundamentale, în special critica privind utilizarea excesivă a termenului „cetăţean” în defavoarea „tuturor persoanelor”.

Este important de subliniat că este o chestiune de tehnică de redactare şi viziune specifică a structurii textului constituţional, fără a institui un nivel mai scăzut de protecţie persoanelor ce nu au calitatea de cetăţean.

Astfel, dispoziţiile art. 4 – unitatea poporului şi egalitatea între cetăţeni – reprezintă consacrarea la nivelul Constituţiei a conceptului „naţiunii civice”, întâlnite şi în alte tradiţii constituţionale consacrate, spre exemplu Franţa. Nu a fost vorba aşadar despre o clauză generală de non-discriminare, deşi, la o primă vedere, superficial analizat, textul ar putea fi interpretat astfel.

În privinţa drepturilor şi libertăţilor fundamentale, este necesar să fie avute în vedere dispoziţiile art. 18 (protecţie expresă a străinilor şi apatrizilor pe toate drepturile ce ocrotesc persoana şi proprietatea) şi art. 20 (prioritatea de aplicare a obligaţiilor internaţionale în materia drepturilor fundamentale), precum şi jurisprudenţa Curţii Constituționale. În temeiul acestui cadru constituţional, Curtea a consacrat expres aplicarea drepturilor fundamentale în raport cu „toate persoanele”, chiar dacă textual Constituţia se referea la „cetăţeni” (spre exemplu, art. 16 privind egalitatea în drepturi).

• Standardul CEDO

Am fost de acord desigur că toate garanţiile introduse în materia drepturilor fundamentale, evaluate pozitiv în proiectul de aviz, pot comporta o mai bună redactare şi poziţionare în text, sens în care, în prezent în lucrările Comisiei, vor fi respectate atât recomandările Comisiei de la Veneţia, cât şi cele ale Curţii Constituţionale pentru realizarea unei variante îmbunătăţite.

Tot în cadrul acestei secţiuni doresc să atrag atenția că în privinţa limitelor restrângerii exerciţiului unor drepturi (spre exemplu, cazul prevederilor privind „secretul corespondenţei”), criteriile pe care le-am avut şi le vom avea în vedere sunt cele ce rezultă din jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului, ţinând cont de realităţile sociale, inclusiv în materia politicilor represive în domenii sensibile privind anumite forme de criminalitate, cu care se confruntă statele democratice în prezent. În acest sens, subliniez faptul că art. 20 al Constituţiei oferă valoare de izvor de interpretare cu rang constituţional pentru instrumentele internaţionale în materia drepturilor omului şi prevede prioritatea normelor internaţionale în materie, în caz de conflict cu legile interne.

Așa fiind, trebuie să subliniez faptul că Decizia Curţii Constituţionale nr. 80/2014, precum şi prezentul aviz al Comisiei de la Veneţia, adoptat în cadrul sesiunii plenare nr. 98 din martie 2014, au declanșat aproape firesc, cu valențe noi, un amplu proces de examinare a Proiectului de lege privind revizuirea Constituţiei României. Personal, în calitate de Președinte al Comisiei mixte, mi-am exprimat public și în mod constant convingerea că toate „componentele” de recomandare sau de neconstituţionalitate din cele două decizii vor fi respectate și analizate în integralitatea lor.

Drept urmare, în ședințele plenare ale Comisiei de revizuire am apreciat că este nevoie de o activitate suplimentară și noi redactări (inclusiv prin amendamente), atât în ceea ce privește fondul, cât și în ceea ce privește formularea prevederilor constituționale, pentru ca proiectul să fie pregătit pentru adoptare.

Fără a fi foarte optimist încă mai sper ca decidenții politici și reprezentanții acestora în Comisia de revizuire să acţioneze cu responsabilitate şi bună-credinţă pentru finalizarea acestui ambiţios proiect de anvergură.