Despre noua Agenție Națională de Administrare a Bunurilor Indisponibilizate. Scurtă analiză

Lector univ. dr. Flaviu Ciopec

Facultatea de Drept

Universitatea de Vest din Timișoara

Gestație

Proiectul înființării unei agenții cu rol în gestionarea bunurilor sechestrate în procesele penale a fost anunțat de Guvern încă din decembrie 2014, preconizându-se ca Agenția să devină operațională la sfârșitul lunii martie 2015[1]. Cu toate acestea, inițiativa legislativă a Guvernului în acest domeniu este finalizată abia la sfârșitul lunii mai 2015 și înregistrată la Senat, ca primă cameră sesizată, la 8 iunie 2015. Senatul decide respingerea proiectului la 13 octombrie, vot apreciat ca fiind împotriva intereselor României[2]. Camera Deputaților, cameră decizională, salvează proiectul, adoptându-l, cu modificări, la 11 noiembrie. În prezent legea se află în procedura de promulgare, fiind trimisă președintelui României.

Viabilitate

 De la momentul publicării în Monitorul Oficial, legea va intra în vigoare din punct de vedere formal. Eficiența ei concretă este dependentă însă de adoptarea unei legislații secundare la care textul legii face trimitere în mod abundent:

• 4 alin. (2) prevede că în termen de 120 de zile de la data intrării în vigoare a legii, între Agenţie şi o serie de autorități și instituţii prevăzute expres în noua reglementare (e.g. Ministerul Public, Consiliul Superior al Magistraturii, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Finanţelor Publice, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Oficiul Naţional al Registrului Comerţului, Autoritatea de Supraveghere Financiară, Oficiul Naţional de Prevenire şi Combatere a Spălării Banilor, Departamentul de Luptă Antifraudă, Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti, Uniunea Naţională a Notarilor Publici din România, Uniunea Naţională a Barourilor din România) se vor încheia protocoale de cooperare prin care se vor stabili modalităţile concrete de acces direct sau indirect la bazele de date privind orice categorie de bunuri ce poate face obiectul unei măsuri asigurătorii sau a confiscării, precum şi procedurile de cooperare în materia administrării şi valorificării bunurilor sechestrate şi confiscate;
• 16 alin. (1) stipulează că Regulamentul de organizare şi funcţionare, precum şi organigrama Agenţiei se aprobă prin hotărâre a Guvernului, în termen de 60 de zile de la data intrării în vigoare a legii;
• 29 alin. (6) dispune că Directorul general al Agenţiei decide asupra uneia din modalităţile de valorificare a bunurilor, în conformitate cu metodologia de lucru privind evaluarea şi valorificarea bunurilor mobile sechestrate. Metodologia de lucru se va aproba prin ordin comun al ministrului justiţiei şi al ministrului finanţelor publice;
• 36 arată că Regulamentul privind reutilizarea socială a imobilelor intrate, prin confiscare, în proprietatea privată a statului se aprobă prin hotărâre a Guvernului, în termen de 180 de zile de la data intrării în vigoare a legii;
• 37 alin. (3) menționează că Regulamentul privind distribuirea sumelor rezultate din valorificarea bunurilor mobile și imobile se aprobă prin hotărâre a Guvernului, în termen de 60 de zile de la data intrării în vigoare a legii;
• 45 impune ca, în vederea operaţionalizării sistemului informatic naţional integrat de evidenţă a creanţelor provenite din infracţiuni, băncile sunt obligate să transmită, în termen de cel mult 3 luni de la intrarea în vigoare a legii, potrivit formularului stabilit prin ordin al ministrului justiţiei, situaţia la zi a sumelor de bani sechestrate prin ordonanţa procurorului ori încheierea judecătorului de cameră preliminară sau a instanţei de judecată, precum şi a dobânzilor acumulate;
• 46 alin. (2) specifică faptul că procedura de colectare de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a informaţiilor privind bunurile mobile și imobile, necesare identificării creanțelor ce provin din infracțiuni, se stabileşte prin hotărâre a Guvernului, în termen de 60 de zile de la data intrării în vigoare a legii;
• 52 prescrie un termen de 12 luni de la data intrării în vigoare a legii, în care Agenţia, în cooperare cu autorităţile și instituțiile indicate mai sus, să realizeze un inventar la nivel naţional al capacităţilor disponibile în vederea stocării şi depozitării bunurilor supuse măsurilor asigurătorii, precum și un inventar la nivel naţional al bunurilor mobile și imobile supuse respectivelor măsuri şi al stadiului în care acestea se găsesc.

Cel mai probabil, orizontul de așteptare pentru ca Agenția să devină operațională ar trebui aproximat la 1 an (termen sugerat și de art. 44 din lege).

Atribuții

1. Agenţia preia atribuţiile privind schimbul de date, informaţii şi bune practici în materia identificării bunurilor provenite din infracţiuni, asumate până la data intrării în vigoare a legii de către Oficiul Naţional de Prevenire a Criminalităţii şi Cooperare pentru Recuperarea Creanţelor provenite din Infracţiuni din cadrul Ministerului Justiţiei (art. 55).
2. Agenția va deține, în baza protocoalelor semnate cu autoritățile și instituțiile publice indicate mai sus, dreptul de acces direct sau indirect la bazele de date privind toate categoriile de bunuri ce pot face obiectul măsurilor asigurătorii sau confiscării în procesul penal. Organul de cercetare penală, procurorul sau instanța vor putea solicita Agenției, pe baza unui formular tipizat (anexa 2 la lege), date și informații în vederea identificării și urmăririi bunurilor (art. 24). Transmiterea de date și informații se va face și din oficiu în situaţia în care Agenţia apreciază că acestea ar conduce la facilitarea urmăririi şi identificării bunurilor de către respectivele autorităţi (art. 22). Dispozițiile sunt similare și pentru cooperarea cu oficiile omoloage din alte țări, cu mențiunea că art. 26 stabilește și situațiile în care Agenția poate refuza transmiterea de date și informații. Prevederea nu este aplicabilă pentru cooperarea cu autoritățile române.
3. Agenția va administra și ține evidența următoarelor sume de bani (art. 27):

• sumele de bani sechestrate obligatoriu în temeiul art. 252 alin. (2) C.proc.pen.;
• sumele de bani rezultate din valorificarea bunurilor perisabile, conform art. 252 alin. (3) C.proc.pen.;
• sumele de bani rezultate din cazurile speciale de valorificare a bunurilor mobile sechestrate, înainte de pronunțarea unei hotărâri definitive, cu sau fără acordul proprietarului, conform art. 252¹proc.pen.;
• sumele de bani datorate cu orice titlu de către terți și care fac obiectul popririi, potrivit art. 254 C.proc.pen.;
• dobânzile la sumele indicate mai sus.

În vederea organizării evidenței sumelor se va proceda la selectarea, prin procedurile de achiziție publică, a unei bănci, unde se vor deschide conturi pe numele Agenției în lei și valută, precum și subconturi pentru fiecare persoană fizică și juridică ale căror sume sunt luate în evidență. Banca va pune la dispoziţia Agenţiei extrasele de cont privind operaţiunile efectuate în conturile deschise pe numele acesteia.

15. La solicitarea procurorului sau a instanţei de judecată, Agenţia va putea fi numită custode pentru bunurile mobile indisponibilizate a căror valoare individuală depăşeşte, la momentul dispunerii măsurii asigurătorii, echivalentul în lei a sumei de 15.000 euro. În acest scop, Agenţia va depozita și administra respectivele bunuri sau va putea încheia contracte de achiziţii publice cu acest obiect, cu respectarea prevederilor legale în domeniu. Cheltuielile ocazionate de depozitarea şi administrarea bunurilor mobile sechestrate sunt suportate din bugetul Agenţiei (art. 28).
16. Agenţia va putea proceda la valorificarea de îndată a bunurilor mobile sechestrate, în cazurile prevăzute de art. 252¹proc.pen., la solicitarea și pe baza dispoziţiei procurorului, a judecătorului de drepturi şi libertăţi sau a instanţei de judecată. Agenția poate propune din oficiu inițierea unei asemenea proceduri (art. 29). Valorificarea bunurilor se realizează de către Agenţie, prin licitaţie publică, de către entităţi sau societăţi specializate, selectate cu respectarea prevederilor legale privind achiziţiile publice sau prin intermediul executorilor judecătoreşti sau al organelor fiscale, potrivit procedurilor proprii de valorificare. Modalitatea de valorificare este decisă de către Directorul Agenției, pe baza unei metodologii avizate în acest sens de Consiliu.
17. Agenţia va ține evidenţa imobilelor asupra cărora a fost solicitată intabularea ipotecii legale, în condiţiile Codului de procedură penală, precum şi a imobilelor asupra cărora a fost solicitată notarea măsurii asigurătorii, în baza ordonanţei procurorului sau a încheierii judecătorului comunicate Agenției. Oficiile de Cadastru şi Publicitate Imobiliară au obligaţia de a comunica din oficiu Agenţiei, prin mijloace electronice, încheierile de carte funciară prin care s-au dispus înscrierile precizate anterior (art. 30).
18. Agenţia va ţine evidenţa hotărârilor şi a încheierilor prin care s-a luat măsura de siguranţă a confiscării speciale sau a confiscării extinse dispuse de instanţele române, precum şi a celor comunicate autorităţilor române de către instanţele străine (art. 31). Agenţia va analiza, trimestrial, modul şi gradul de valorificare a bunurilor care fac obiectul confiscării speciale sau a confiscării extinse, precum și modul în care sunt utilizate, potrivit prevederilor O.U.G. nr. 7/2015 privind stabilirea destinaţiei unor bunuri imobile confiscate, bunurile imobile intrate, prin confiscare, în proprietatea privată a statului.
19. Agenţia va dezvolta şi gestiona un sistem informatic naţional integrat de evidenţă și monitorizare a bunurilor sechestrate, confiscate şi valorificate în cadrul procesului penal. Autorităţile, instituţiile publice şi persoanele juridice de drept privat, care, potrivit competenţelor legale, deţin date relevante cu privire la bunuri, sunt obligate să introducă aceste date în sistemul informatic (art. 38).

Transparență

1. Agenţia va publica pe pagina sa de internet informaţii actualizate despre fiecare bun imobil confiscat în cadrul procesului penal, cuprinzând situaţia juridică, amplasament, fotografii, data trecerii în proprietatea privată a statului, precum şi alte date relevante (art. 32).
2. Evaluarea calităţii managementului Agenţiei se face anual, printr-un audit extern independent (art. 11). Selectarea entităţii care va efectua auditul se face cu respectarea prevederilor legale privind achiziţiile publice. Raportul de audit se întocmeşte în primele 3 luni ale anului şi cuprinde, în mod obligatoriu, referiri la modul de îndeplinire a atribuţiilor manageriale, organizarea activităţii, asumarea responsabilităţilor de către conducerea Agenţiei, necesitatea de suplimentare a posturilor Agenţiei sau de reorganizare internă a acesteia.
3. Agenţia va publica trimestrial, în format deschis, date şi informaţii de interes public generate de sistemul informatic naţional integrat de evidenţă a creanţelor provenite din infracţiuni. Până la operaţionalizarea sistemului informatic, Agenţia va publica, trimestrial, date şi informaţii de interes public privind activitatea sa (art. 40).
4. Agenția va elabora şi publica anual un raport de activitate, care prezintă constatările, evoluţiile şi recomandările în domeniul său de competenţă (art. 43).

Eficiență

În termen de 30 de zile de la comunicarea încheierii definitive a judecătorului de cameră preliminară sau a hotărârii definitive a instanţei de judecată prin care s-a dispus confiscarea sumelor de bani aflate în contul prevăzut anterior, Agenţia va vira suma ca venit la bugetul de stat (art. 27).

Sumele rezultate din valorificarea bunurilor mobile şi imobile, după rămânerea definitivă a hotărârii de confiscare se vor aloca, pe baza bilanţului anual prezentat de Agenţie, astfel:

• 20% pentru Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice;
• 20% pentru Ministerul Sănătăţii;
• 15% pentru Ministerul Afacerilor Interne;
• 15% pentru Ministerul Public;
• 15% pentru Ministerul Justiţiei;
• 15% pentru asociaţii şi fundaţii cu obiect de activitate în domeniul social şi pentru academii de ramură înfiinţate în baza unei legi speciale.

Sumele alocate nu vor putea fi utilizate pentru destinații precum salarii, premii ori stimulente.

În vederea exercitării atribuţiilor, precum şi în vederea implementării unor programe specifice domeniului său de competenţă, Agenţia poate primi în administrare imobile, în condiţiile legii (art. 33).

Bunurile imobile intrate, prin confiscare, în proprietatea privată a statului pot fi transmise cu titlu gratuit în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, la cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de Ministerul Finanţelor Publice la propunerea Agenţiei, pentru a fi utilizate pentru obiective de natură socială (art. 34).

Bunurile imobile intrate, prin confiscare, în proprietatea privată a statului pot fi date în folosinţă gratuită asociaţiilor şi fundaţiilor, precum şi Academiei Române şi academiilor de ramură înfiinţate în baza unei legi speciale, prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de Ministerul Finanţelor Publice la propunerea Agenţiei, pentru a fi utilizate pentru obiective de natură socială, de interes public, sau în raport cu obiectul lor de activitate, după caz (art. 35).

Deficiențe

1. Lipsește o secțiune dedicată explicării unor termeni sau expresii sau cel puțin o clauză de trimitere la semnificația acestora utilizată în alte acte normative. Chestiunea este vitală, având în vedere exemplul noțiunii de bunuri indisponibilizate. În plus, actele europene practică în mod curent această manieră.

Legea prevede că Agenția va integra, în organigramă, inspectori de urmărire şi administrare bunuri, funcţie publică specifică, în condiţiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici. Corpul inspectorilor va constitui nucleul de specialitate apt să realizeze cele mai importante atribuții ale Agenției (identificarea și urmărirea bunurilor), funcționând ca un veritabil assets inteligence. Problema esențială va fi modul și mai ales bazinul de unde vor trebui recrutați acești inspectori. Aparent legea oferă două soluții. Pe de o parte, se prevede că, la solicitarea Agenţiei, autoritățile și instituţiile cu care încheie protocoale vor putea detaşa şi/sau delega personal în cadrul acesteia, în condiţiile legii (art. 14). Pe de altă parte, Agenția poate organiza, în condiţiile legii, forme de pregătire profesională a practicienilor în domeniul său de competenţă (art. 43). Cum inspectorilor le este interzis să fie lucrători operativi, inclusiv acoperiți, informatori sau colaboratori ai serviciilor de informaţii, rezultă că niciuna dintre soluțiile avute în vedere nu este adecvată pentru crearea unui corp de profesioniști pe termen scurt.

[1] http://www.freedomhouse.ro/finec/index.php/stiri/la-zi/item/137-hotnews-ro-guvernul-infiinteaza-agentia-pentru-administrarea-bunurilor-sechestrate-vezi-in-text-cate-sute-de-milioane-de-euro-asteapta-sa-fie-recuperate-de-stat-in-fiecare-an

[2] http://www.mediafax.ro/social/cazanciuc-votul-din-senat-privind-agentia-bunurilor-sechestrate-impotriva-intereselor-romaniei-14836551