Comisia de Drept Internațional a ONU – în căutarea statului de drept la nivel internațional
Prof. univ. dr. Bogdan Aurescu
Facultatea de Drept, Universitatea din București,
Membru al Comisiei de Drept Internațional a ONU
Am fost deosebit de onorat de alegerea mea în calitate de membru al Comisiei de Drept Internațional a Organizației Națiunilor Unite (ONU), la 3 noiembrie 2016, cu votul a 158 de state dintre cele 193 membre ale Organizației, pentru un mandat de cinci ani. Este, de fapt, un vot care exprimă aprecierea statelor ONU pentru Școala Română de Drept Internațional. Voi încerca în cele ce urmează să fac o trecere sintetică în revistă a activității acestui prestigios organ al ONU și o evaluare concisă a proiecțiilor activității sale viitoare, mai ales în contextul apropiatei aniversări, în 2018, a 70 de ani de la începerea funcționării sale.
Comisia ONU de Drept Internațional are un rol fundamental în realizarea ordinii publice la nivel internațional, adică a ceea ce este mai recent numit statul de drept la nivel internațional – International Rule of Law – cu alte cuvinte, CDI contribuie la realizarea supremației dreptului în cadrul comunității internaționale.
Rolul său este unic pe plan internațional, fiind singurul organism al ONU care acționează efectiv și concret pentru „construirea” normelor dreptului internațional public contemporan. Este o activitate cu atât mai importantă în contextul actualelor provocări la adresa comunității internaționale, care are nevoie de repere de stabilitate și legalitate pentru a-și menține echilibrul, respectiv pacea și securitatea internaționale. Această activitate de „construcție” constă în realizarea dezvoltării progresive a dreptului internațional și a codificării sale, astfel cum este prevăzut în art. 13 alin. (1) din Carta ONU, pe baza căruia a fost înființată Comisia, ca organ subsidiar al Adunării Generale a organizației.
Și, într-adevăr, CDI a desfășurat o activitate impresionantă în cei aproape 70 de ani de când a fost înființată. Actul de naștere a Comisiei l-a reprezentat Rezoluția Adunării Generale nr. 174 (II) din 21 noiembrie 1947, urmată de alegerea membrilor săi, la 3 noiembrie 1948, și de prima sa sesiune, la Lake Success, între 12 aprilie și 9 iunie 1949.
De atunci, Comisia a elaborat un număr mare de proiecte de articole, adoptate ulterior ca tratate internaționale, sub egida ONU, în domenii extrem de relevante pentru comunitatea internațională, cum ar fi cele patru Convenții privind dreptul mării din 1958, Convenția privind reducerea cazurilor de apatridie din 1961, cele două Convenții privind relațiile diplomatice și respectiv privind relațiile consulare din 1961 și 1963, Convenția privind misiunile speciale din 1969, cele două Convenții privind dreptul tratatelor din 1969 și 1986, Convenția privind prevenirea și pedepsirea crimelor împotriva persoanelor aflate sub protecție internațională, inclusiv agenții diplomatici, din 1973, Convenția privind reprezentarea statelor în relațiile lor cu organizații internaționale cu caracter universal din 1975, cele două Convenții privind succesiunea statelor din 1978 și 1983, Convenția privind folosirea cursurilor de apă în alte scopuri decât navigația din 1997, Convenția privind imunitățile de jurisdicție ale statelor și proprietăților lor din 2005, un proiect de Statut al Curții Penale Internaționale (finalizat în 1994).
Pe lângă acestea, Comisia a elaborat și alte proiecte, cu un rol important pentru dreptul internațional și relațiile internaționale: proiectul de Declarație privind drepturile și obligațiile statelor (1949), Principiile de drept internațional recunoscute în Carta Tribunalului de la Nürnberg și în Hotărârile Tribunalului (1950), proiectele de Cod al ofenselor și crimelor contra păcii și umanității (1954 și 1996), Regulile-model privind procedura arbitrală (1958), proiectul de articole privind clauzele națiunii celei mai favorizate (1978), proiectul de articole privind statutul curierului diplomatic și al valizei diplomatice neînsoțite de curierul diplomatic (1989), articolele privind cetățenia persoanelor fizice în relație cu succesiunea statelor (1999), cele două seturi de articole privind răspunderea statelor și, respectiv, a organizațiilor internaționale pentru fapte internațional ilicite (2001 și 2011), articolele privind prevenirea daunelor transfrontaliere rezultate din activități periculoase (2001), principiile privind alocarea pierderilor în cazul daunelor transfrontaliere rezultate din activități periculoase (2006), articolele privind protecția diplomatică (2006), principiile directoare aplicabile declarațiilor unilaterale ale statelor capabile să creeze obligații juridice (2006), concluziile Grupului de Studiu privind fragmentarea dreptului internațional: dificultăți rezultând din diversificarea și extinderea dreptului internațional (2006), articolele privind dreptul acviferelor transfrontaliere (2008), ghidul practicii rezervelor la tratate (2011), articolele privind efectele conflictelor armate asupra tratatelor (2011), proiectul de articole privind expulzarea străinilor (2014), concluziile concise privind clauza națiunii celei mai favorizate (2015), proiectul de articole privind protecția persoanelor în caz de dezastre (2016).
În prezent, pe agenda CDI se află subiecte ca identificarea dreptului internațional cutumiar, normele imperative ius cogens, protecția atmosferei în dreptul internațional, aplicarea provizorie a tratatelor internaționale, imunitatea oficialilor statului în fața jurisdicțiilor penale naționale străine, protecția mediului în timpul conflictelor armate, crimele contra umanității, acordurile și practica subsecvente în conexiune cu interpretarea tratatelor. La sesiunea din 2017, a 69-a a Comisiei (sesiunile anuale ale CDI constau în două părți, de câte 5-6 săptămâni, una în mai și alta în iulie, la Geneva) și prima la care am participat ca membru (și la care am fost ales în Biroul Comisiei ca Raportor general al acestei sesiuni), CDI a examinat și adoptat în primă lectură proiectele de articole privind crimele contra umanității, a adoptat provizoriu noi linii directoare privind aplicarea provizorie a tratatelor internaționale, a adoptat provizoriu o linie directoare și trei paragrafe preambulare privind protecția atmosferei în dreptul internațional, a adoptat provizoriu un proiect de articol privind imunitatea oficialilor statului în fața jurisdicțiilor penale naționale străine, a adoptat provizoriu cinci proiecte de concluzii privind normele imperative. De asemenea, Comisia a decis introducerea unui nou subiect pe agendă – succesiunea statelor în ce privește răspunderea statelor, a cărui examinare a început, fiind adoptate provizoriu două proiecte de articole.
Următoarea sesiune, din 2018, deși aniversară, va fi foarte încărcată, fiind preconizat ca două teme să fie examinate astfel încât produsele Comisiei să poată fi adoptate în a doua lectură (identificarea dreptului internațional cutumiar și, respectiv, acordurile și practica subsecvente în conexiune cu interpretarea tratatelor), iar alte trei în primă lectură (imunitatea oficialilor statului în fața jurisdicțiilor penale naționale străine, protecția atmosferei și aplicarea provizorie a tratatelor). La care se adaugă, desigur, celelalte teme în curs și eventual inițierea examinării de noi teme de lucru.
Doar din această enumerare din paragrafele (destul de lungi) de mai sus rezultă elocvent amploarea și greutatea activității CDI de la înființare și până în prezent. Se poate constata că dacă în primele decade ale activității sale Comisia a reușit să creeze proiecte de articole care s-au transformat în drept pozitiv, adică în tratate care sunt, cele mai multe, în vigoare (cu unele excepții notabile, totuși), în perioada mai recentă acest efect – al convertirii normative a produselor Comisiei – s-a redus. De asemenea, după abordarea unor subiecte esențiale pentru sistemul dreptului internațional în ansamblul său, Comisia a început să se ocupe de subiecte din ce în ce mai punctuale, chiar tehnice. Nu putem spune, cu certitudine, că este vorba despre un trend ireversibil. Însă trebuie ținut cont și de faptul că dacă în activitatea sa CDI a dat prioritate până acum mai degrabă activităților de codificare a cutumelor, nu se poate ignora că procesul de formare a acestora este inerent mai lent decât activitatea de codificare a lor. Iar pe măsură ce comunitatea internațională devine tot mai dependentă de noile tehnologii, este firesc ca dreptul internațional să tindă să reglementeze zone din ce în ce mai specializate, chiar tehnice, ale relațiilor internaționale.
În altă ordine de idei, nu trebuie uitat că CDI „lucrează” pentru Adunarea Generală ONU, deci pentru statele membre, cu alte cuvinte, produsele Comisiei depind, mai ales, de necesitățile statelor și, prin urmare, de reacțiile lor politice. Acestea din urmă sunt, prin urmare, luate în calcul de fiecare dată când se pune problema selectării unui nou subiect care să intre pe agenda Comisiei. Astfel, la sesiunea din 2017, în cadrul Grupului de lucru privind programul pe termen lung al Comisiei, au fost înaintate propuneri privind noi teme care să fie incluse pe agendă. Au fost propuse și argumentate, pentru programul pe termen lung al CDI, următoarele teme: autodeterminarea, principiile generale de drept, elementele de probă în fața curților și tribunalelor internaționale, reparațiile pentru persoane fizice în caz de încălcări ale dreptului internațional, principii juridice aplicabile delimitării și demarcării frontierelor terestre. La cea de-a 69-a sesiune, au fost selectate ca îndeplinind criteriile pentru includere în programul pe termen lung principiile generale de drept, respectiv elementele de probă în fața curților și tribunalelor internaționale, în timp ce propunerea privind autodeterminarea a fost considerată „mult prea politică”; celelalte subiecte, asupra cărora nu s-a luat o decizie din lipsă de timp, vor continua să fie examinate la sesiunea CDI din 2018.
Riscul alegerii unor teme „nepolitice” este acela al restrângerii subiectelor de pe agenda Comisiei la teme care vor fi fie prea tehnice, fie mult prea teoretice. Cred că cele două subiecte selectate în 2017 ilustrează perfect această concluzie. Comisia are nevoie, pentru a-și păstra importanța și utilitatea, de teme relevante pentru sistemul dreptului internațional și pentru comunitatea internațională, importante pentru state – care au un cuvânt de spus în procesul de interacțiune cu CDI, care să fie folositoare în mod concret, adică să ajute la soluționarea unor probleme actuale ale comunității internaționale sau ale unei părți relevante a acesteia. Cum ar fi, de exemplu, identificarea de soluții în dreptul internațional pentru problemele specifice ale statelor de coastă și ale celor insulare generate de creșterea nivelului apelor oceanelor și mărilor (o temă evocată insistent de reprezentanții acestor state atunci când a avut loc campania de alegeri pentru CDI de anul trecut) sau definiția crimei de terorism (care ar facilita eforturile comunității internaționale de combatere a acestui fenomen nociv prin utilizarea instrumentelor dreptului internațional). Cred că CDI nu ar trebui să evite și teme considerate a avea încărcătură „politică” mai mare – până la urmă această încărcătură indică atenția acordată subiectelor în cauză de către comunitatea internațională, iar Comisia, ca organ format din experți independenți, ar trebui să poată oferi soluțiile potrivite și în astfel de cazuri.
Totuși, cred că nu sunt motive de pesimism. Suntem la începutul unui nou ciclu de cinci ani al CDI care, spre deosebire de alte organisme ONU în cazul cărora reînnoirea compoziției are loc treptat, își schimbă întreaga compoziție în același timp. Adică toți cei 34 de experți independenți care sunt membri CDI se aleg simultan pentru un mandat de cinci ani. Desigur, o parte se realeg, însă actuala Comisie are ca noi membri peste o treime din compoziția sa (13 dintre cei 34 de membri) și deja se poate simți un suflu nou, mai dinamic, care sper să se păstreze.
Dincolo de alegerea temelor, care este foarte importantă, în egală măsură este de interes reexaminarea și eficientizarea metodelor de lucru ale Comisiei. De altfel, la sesiunea din acest an a fost deja creat un Grup de lucru pe acest subiect. Cred, într-adevăr, că CDI are nevoie, concomitent cu păstrarea calității înalte a lucrărilor și produselor sale, de un răspuns mai prompt și mai rapid la necesitățile comunității internaționale, ale cărei evoluții sunt mult mai dinamice și imprevizibile decât acum câteva decenii, când s-au cristalizat actualele metode de lucru ale Comisiei.
Sunt convins că, trecând prin acest proces complex de asigurare a continuității și, simultan, de înnoire, Comisia de Drept Internațional își va reconfirma rolul și locul unic în construirea dreptului internațional contemporan și va putea acționa tot mai eficient pentru realizarea supremației dreptului în relațiile internaționale.
