Autonomia locală și dușmanii săi: dilemele finanțării bugetelor locale
Prof. univ. dr. Simona Gherghina
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Au trecut mai bine de 100 de ani de când Gaston Jèze sublinia relația dintre politică și finanțele publice, arătând că de-a lungul timpului atât de multe reforme politice sau sociale majore au fost determinate de cauze financiare și, de asemenea, multe probleme financiare importante au fost generate și apoi soluționate sub influența unor cauze politice.
De altfel, în această sută de ani, unul dintre aspectele finanțelor publice care a cunoscut o evoluție semnificativă, pe plan european cel puțin, este modalitatea de finanțare a colectivităților locale, a unităților administrativ-teritoriale. Această evoluție, având fără îndoială atât cauze cât și consecințe politice semnificative, a constat în primul rând în diversificarea surselor de venituri ale bugetelor locale, dar mai ales în crearea premiselor pentru consolidarea unei autonomii financiare a unităților administrativ-teritoriale. În absența unei astfel de autonomii financiare, principiile constituționale ale descentralizării și autonomiei locale rămân lipsite de o bază solidă.
Începând cu anii ’80, statele din Vestul Europei au contribuit progresiv la conturarea autonomiei locale și a unei descentralizări reale prin reducerea dependenței financiare a unităților administrativ-teritoriale de stat. Elementele principale ale acestei autonomii au fost în principal de ordin fiscal, prin delimitarea clară a surselor fiscale – impozite și taxe locale – care alimentau bugetele locale, în paralel cu reglementarea unor pârghii decizionale ale autorităților locale în materie fiscală, sub forma dreptului de a stabili, în anumite limite fixate de lege, cota de impunere pentru impozitele și taxele speciale, sau a dreptului de a institui taxe speciale pentru servicii noi asigurate pe plan local. Componenta financiară a autonomiei locale și rolul său semnificativ în susținerea acesteia au fost confirmate în Carta Europeană a Autonomiei Locale adoptată la data de 15 octombrie 1985 la Strasbourg, ratificată de România prin Legea nr. 199/1997.
În ciuda ratificării Cartei și preluării unora din principiile statuate de aceasta în legile succesive ale finanțelor publice locale începând cu Legea nr. 189/1998, inclusiv a principiului autonomiei locale financiare (reglementat în prezent de art. 16 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale), unitățile administrativ-teritoriale din România nu au evoluat în sensul consolidării componentei financiare a autonomiei locale, multe dintre acestea continuând să fie dependente de transferurile operate din bugetul de stat. În special în cazul comunelor, veniturile proprii nu sunt suficiente nici măcar pentru acoperirea cheltuielilor de funcționare, cu atât mai puțin pentru investiții. În general, o mare parte din investițiile locale sunt finanțate din transferurile operate din bugetul de stat, fie prin intermediul Fondului de rezervă bugetară la dispoziția guvernului sau al altor fonduri cu destinație specială (mediu, școli), fie prin programe guvernamentale cum ar fi PNDR, respectiv PNDL începând cu 2013, bugetele locale neputând, de regulă, susține un efort investițional minimal. În anii crizei, începând cu 2010, soluționarea problemei dificile a arieratelor acumulate de unitățile administrativ-teritoriale s-a făcut tot prin legiferarea posibilității de a împrumuta sumele necesare de la stat. În același timp, utilizarea taxelor speciale ca sursă a bugetului local a cunoscut derapaje care au fost permise, într-o anumită măsură, de insuficiența reglementării acestora, la care s-a adăugat necesitatea de a genera venituri ale bugetelor locale.
În aceste condiții în care dificultatea alimentării bugetelor locale de o manieră care să permită îndeplinirea atribuțiilor autorităților publice locale și reflectarea principiului autonomiei locale, intenția anunțată a Guvernului de a codifica normele referitoare la finanțele publice locale ar putea constitui o bună ocazie pentru asigurarea unui cadru legislativ modern al funcționării bugetelor publice. Cu toate acestea, tezele prealabile ale proiectului Codului finanțelor publice locale, adoptate prin H.G. nr. 285/2017, publicată în M. Of. nr. 342 din 10 mai 2017 (la care ne vom referi în continuare ca „Tezele Prealabile”), rămân la un nivel de generalitate în care nu își găsesc loc problemele reale ale legislației actuale.
Rațiunile invocate pentru inițiativa de a codifica normele aplicabile finanțelor publice locale, enumerate în capitolul I al Tezelor Prealabile, „Informații generale relevante cu privire la necesitatea elaborării Codului finanțelor publice locale”, se referă la mai buna accesibilitate a dreptului, reducerea riscului interpretărilor diferite, previzibilitatea reglementărilor, fiind o justificare în linii mari a demersului de codificare ce ar putea fi utilizată, datorită generalității sale, pentru a susține orice altă codificare, indiferent de domeniu. Singurele elemente concrete având legătură cu finanțele publice locale la care această așezare în context face referire sunt: (i) menționarea solicitărilor repetate ale structurilor asociative ale unităților administrativ-teritoriale în sensul elaborării unui astfel de cod, (ii) indicarea generală a existenței unei diminuări a capacității și autonomiei administrative și financiare a unităților administrativ-teritoriale și (iii) menționarea a două puncte ale programului de guvernare care privesc majorarea sumelor transferate din bugetul de stat către bugetele locale, prin majorarea cotelor defalcate din impozitul pe venit transferate bugetelor locale și revizuirea mecanismului de echilibrare a bugetelor locale prin transferuri din bugetul de stat, astfel încât „fiecare unitate administrativ-teritorială să beneficieze de un buget minim de 750 lei/capita”. În același context al echilibrării bugetelor locale este menționat și faptul că această echilibrare se va realiza prin luarea în considerare a unor standarde de cost pentru serviciile descentralizate.
Structura propusă pentru viitorul Cod al finanțelor publice locale este rezultatul reunirii a patru categorii de reglementări incluse în prezent în legi diferite, respectiv (i) Legea finanțelor publice locale, la care se adaugă normele instituite prin O.U.G. nr. 63/2010, altele decât cele prin care modifică Legea finanțelor publice locale, (ii) O.U.G. nr. 46/2013 privind criza financiară și insolvența unităților administrativ-teritoriale, (iii) normele din Codul fiscal privind impozitele și taxele locale (titlul IX din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal) la care se adaugă cele din Normele metodologice (titlul IX din Norme, adoptate prin H.G. nr. 1/2016), respectiv (iv) normele din Codul de procedură fiscală (Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală) relevante în materia impozitelor și taxelor locale, pentru a căror aplicare au atribuții organele fiscale din structura autorităților publice locale. Codul urmează a fi organizat în 4 cărți, care vor grupa fiecare dintre aceste categorii de norme – finanțe publice locale, criza financiară și insolvența unităților administrativ-teritoriale, impozitele și taxele locale, norme de procedură fiscală.
Opțiunea integrării normelor de procedură fiscală într-un cod al finanțelor publice locale este cel puțin discutabilă, deoarece nu există reguli speciale de procedură aplicabile administrării impozitelor și taxelor locale. Este adevărat că în privința acestora competența administrării nu revine ANAF, ci organelor specializate ale administrației locale, dar regulile și procedurile sunt aceleași ca pentru obligațiile fiscale administrate de ANAF. Reluarea în Codul finanțelor publice locale a definițiilor legale, regulilor și procedurilor din Codul de procedură fiscală ar reprezenta un paralelism legislativ inacceptabil, astfel încât cel mai probabil partea „procedural-fiscală” a viitorului cod va conține în principal norme de trimitere la Codul de procedură fiscală împreună cu norme de particularizare a atribuțiilor specifice ale autorităților publice locale.
Tezele Prealabile detaliază câteva dintre elementele acestei structuri în capitolul III „Descrierea succintă a soluțiilor și a variantelor propuse de Codul finanțelor publice locale”, sugerând și ordinea în care categoriile de norme arătate mai sus vor fi inserate în viitorul cod. Astfel, codul va include atât principiile fiscalității locale (preluate din Codul fiscal), cât și principiile și regulile bugetare locale (preluate din Legea finanțelor publice locale), un glosar de termeni (definiții legale preluate din legile comasate în cod), regulile de elaborare, adoptare, execuție și încheiere a execuției bugetelor locale (preluate din legea finanțelor publice locale), regulile de administrare a impozitelor și taxelor locale, precum și a celorlalte venituri ale bugetului local, regulile privind criza financiară și insolvența unităților administrativ-teritoriale. Având însă în vedere faptul că se preconizează împărțirea codului în 4 cărți, corespunzătoare domeniilor înglobate în cod (finanțe publice locale, criza financiară și insolvența unităților administrativ-teritoriale, impozitele și taxele locale, procedură fiscală), principiile și definițiile nu vor fi grupate într-o sub-diviziune distinctă, comună, ci vor fi cel mai probabil incluse în fiecare din cărțile aferente.
Deși enumerate, nu toate aceste elementele incluse în cod sunt detaliate în Tezele Prealabile, atenția principală fiind acordată principiilor și condițiilor cerute pentru stabilirea de taxe speciale.
Principiile sunt împărțite în două categorii, respectiv principiile fiscalității locale și principiile bugetare. În ambele cazuri, principiile deja enumerate de legile preluate în cod (Codul fiscal, respectiv Legea finanțelor publice locale) sunt completate de principii aparent noi.
Astfel, în ceea ce privește principiile fiscalității locale, pe lângă preluarea, inclusiv prin reformulare, a principiilor cuprinse în prezent în Codul fiscal, Tezele Prealabile fac referire la trei principii care nu se regăsesc în formularea propusă în legislația actuală, deși pot fi deduse din reglementările existente. Aceste principii sunt principiul legalității, în sensul că impozitele și taxele pot fi stabilite de autoritățile publice locale în condițiile și în limitele determinate prin cod, principiul caracterului propter rem al obligațiilor fiscale născute din impozite reale (formulat de o manieră mai directă, accesibilă: „dobândirea dreptului de proprietate, prin oricare din modalitățile prevăzute de lege, atrage toate obligațiile prevăzute de lege stabilite în sarcina titularilor dreptului de proprietate”) și, în fine, principiul potrivit căruia organele fiscale locale ar trebui să întreprindă toate diligențele pentru asigurarea unei bune colectări a impozitelor și taxelor locale. Acest din urmă principiu poate juca un rol important, dacă avem în vedere că în cadrul mecanismului actual de echilibrare a bugetelor locale prevăzut de Legea finanțelor publice locale, gradul de colectare este unul din indicatorii care poate influența calcularea sumelor ce pot fi transferate unei unități administrativ-teritoriale prin acest mecanism.
În ceea ce privește principiile și regulile aplicabile bugetelor locale, cele deja reglementate de Legea finanțelor publice locale sunt completate cu două alte principii, principiul predictibilității și principiul maximizării și stimulării. Astfel, potrivit principiului predictibilității, resursele financiare ale unităților administrativ-teritoriale ar trebui să fie „constante, continue și corelate cu necesitățile reale ale autorităților administrației publice locale”. Principiul maximizării și colectării veniturilor unităților administrativ-teritoriale pare a-l relua pe cel nou adăugat pe lista principiilor fiscalității locale.
În mod surprinzător, Tezele Prealabile nu fac nicio referire la preluarea principiilor politicii fiscal-bugetare stabilite prin art. 4 alin. (1) din Legea nr. 69/2010 a responsabilității fiscal-bugetare, principii care sunt pe deplin aplicabile, cu ajustările corespunzătoare, și autorităților administrației publice locale, conform alin. (2) al aceluiași art. 4. Fără îndoială că transparența, stabilitatea, responsabilitatea fiscală, echitatea, eficiența și gestionarea eficientă a cheltuielilor de personal plătite din fonduri publice, principii reglementate de art. 4 alin. (1) din Legea responsabilității fiscal-bugetare, ar putea contribui la o mai bună finanțare a unităților administrativ-teritoriale. De asemenea, nu sunt menționate regulile politicii fiscal-bugetare la care face referire art. 12 din Legea responsabilității fiscal-bugetare, deși acestea sunt obligatorii și pentru bugetele locale, iar codificarea legislației finanțelor publice locale ar fi o bună ocazie pentru particularizarea regulilor politicii fiscal-bugetare în funcție de specificul bugetelor locale. Dintre aceste reguli care ar trebui reluate în viitorul cod al finanțelor publice locale se detașează cea prevăzută la art. 12 lit. e) din Legea responsabilității fiscal-bugetare, potrivit căreia pe parcursul exercițiului bugetar creditele de angajament și cele bugetare aprobate și neutilizate pentru cheltuieli de investiții nu pot fi virate și utilizate pentru cheltuieli curente.
Pe lângă principiile fiscalității și ale bugetelor locale, Tezele Prealabile mai detaliază și condițiile în care autoritățile publice locale pot institui taxe pentru servicii speciale, dintre care două nu sunt prevăzute în prezent de Legea finanțelor publice locale (art. 30) și de Codul fiscal (art. 484) și care probabil se vor adăuga acestora. Astfel, nu se vor putea institui taxe speciale având ca plătitori proprietarii sau utilizatorii autovehiculelor care circulă pe drumurile publice (se poate recunoaște cu ușurință ecoul jurisprudenței care într-un final a eliminat celebrele „taxe de barieră”, una din formele de pervertire în practică a prevederilor legale ce permiteau instituirea de taxe speciale). De asemenea, nu se vor putea stabili taxe speciale în legătură cu atribuțiile exercitate de primar ca reprezentant al statului. Această limitare poate fi privită ca insuficient formulată, în condițiile în care în mod normal ea ar trebui să se aplice cu privire la exercitarea de către orice autoritate a administrației publice locale a atribuțiilor care îi revin potrivit legii.
Având în vedere neclaritățile care persistă în reglementarea curentă, elaborarea codului ar fi o ocazie foarte bună pentru a stabili un regim juridic coerent al taxelor speciale, care să înlăture posibilitatea utilizării abuzive a acestei puteri conferite autorităților locale de a genera noi surse de venituri ale bugetelor locale. O nouă reglementare ar putea clarifica pentru ce categorii de servicii publice organizate de autoritățile publice locale se pot institui astfel de taxe speciale, cu excluderea serviciilor de utilități publice, al căror regim de tarifare este reglementat de lege, dar și a serviciilor care intră în atribuțiile legale imperative ale autorităților administrației publice locale.
Din puținele detalii oferite de Tezele Prealabile cu privire la conținutul reglementărilor ce vor fi incluse în viitorul cod al finanțelor publice locale, s-ar putea considera că acest demers va fi unul concentrat pe reunirea în același act normativ a normelor care sunt în prezent dispersate, iar nu pe modificarea sau completarea soluțiilor legislative curente. Singurele modificări la care fac referire Tezele Prealabile sunt cele cu privire la majorarea cotelor din impozitul pe venit transferate bugetelor locale, la modificarea mecanismului de echilibrare a bugetelor locale, inclusiv prin stabilirea unui venit minim garantat per capita și a unor standarde de cost pentru serviciile locale, precum și la corectarea unor disfuncționalități constatate în practică în derularea procedurilor aferente crizei financiare și insolvenței unităților administrativ-teritoriale.
Aceste relativ puține modificări menționate de Tezele Prealabile nu sunt detaliate (deși principiile sunt prezentate in extenso, în ciuda lipsei aspectelor de noutate) și nici justificate, deși o dezvoltare a rațiunilor și a efectelor urmărite ar fi fost necesară în special cu privire la măsurile de majorare a transferurilor alocate bugetelor locale din bugetul de stat. La prima vedere, majorarea acestor transferuri ar fi o măsură menită să suplinească lipsa cronică de venituri a bugetelor locale, mai ales a celor aparținând comunelor sau orașelor, lipsă acutizată de creșterea exponențială a cheltuielilor de personal în vara acestui an.
Pe de altă parte însă, legiferarea unor mecanisme de majorare a sumelor astfel transferate, fără stabilirea unor criterii obiective și transparente de alocare, mai ales în ceea ce privește sumele alocate proiectelor de investiții locale, este de natură a contribui la creșterea dependenței financiare a unităților administrativ-teritoriale de autoritățile publice județene și centrale implicate în distribuirea acestor sume și deci la reducerea semnificativă a autonomiei locale. De asemenea, stabilirea unor venituri minime ce trebuie asigurate bugetelor locale trebuie analizată în toate aspectele sale, în condițiile în care un efect negativ direct pe care o asemenea măsură îl poate avea este deresponsabilizarea autorităților locale în colectarea veniturilor proprii și în identificarea acțiunilor care pot contribui la dezvoltarea activităților locale și pot genera venituri suplimentare la bugetele locale, dar în același timp și locuri de muncă noi, cum ar fi atragerea de fonduri nerambursabile pentru proiecte locale sau de investiții private, inclusiv prin punerea în valoare a bunurilor din patrimoniul local. Exemplul bugetului anului 2015 este grăitor în acest sens. Stabilirea unor venituri minime garantate pentru fiecare tip de unitate administrativ-teritorială prin Legea nr. 186/2014 a bugetului de stat a dus la revolta primarilor care au considerat că eforturile autorităților locale care reușeau să acopere din veniturile proprii aceste valori minime erau penalizate în condițiile în care astfel șansele lor de a primi sume suplimentare de la bugetul de stat erau reduse, deoarece aveau prioritate acele bugete locale pentru care valoarea minimă nu era atinsă. Implementarea acestui mecanism fără condiționarea sa de gradul de colectare a veniturilor proprii ale unității administrativ-teritoriale sau de alte elemente obiective a crescut dependența de stat a acelor unități administrativ-teritoriale care au așteptat să primească venitul minim fără a face niciun alt efort de dezvoltare a comunității locale.
Deși abandonat în anii următori, acest mecanism pare să fie avut în vedere pentru noul cod al finanțelor publice locale. Evitarea efectelor sale negative ar presupune instituirea unor criterii obiective și transparente de stabilire atât a situațiilor în care se impune alocarea de sume de la bugetul de stat, cât și a modului de determinare a valorii acestora, conform principiilor stabilite prin Carta Europeană a Autonomiei Locale. Ar fi păcat ca proiectul de cod să rateze oportunitatea de a institui un mecanism modern de alocare de fonduri de la bugetul de stat către bugetele locale, care să depășească problemele existente în prezent, dar în același timp să contribuie la afirmarea și consolidarea autonomiei locale.
Nu în ultimul rând, Tezele Prealabile omit menționarea unor aspecte importante care ar putea fi modificate în sensul unei reglementări clare și coerente, care să sprijine autoritățile publice locale, cum ar fi reglementarea aspectelor financiare ale funcționării asociațiilor de dezvoltare intercomunitară, inclusiv în ceea ce privește regimul contribuțiilor unităților administrativ-teritoriale la bugetul asociației și a modului în care asociația administrează și utilizează aceste fonduri, reglementarea consolidării conturilor tuturor bugetelor instituțiilor și societăților publice la nivel local, pe modelul francez, reglementarea relațiilor financiare dintre unitatea administrativ-teritorială și societățile sau regiile autonome înființate de aceasta sau de asociațiile de dezvoltare intercomunitară la care este parte, reglementarea și stimularea bugetelor de program adoptate la nivel local, norme referitoare la tratamentul contabil și statistic al relațiilor financiare la care sunt parte unitățile administrativ-teritoriale, inclusiv în privința investițiilor publice, clarificarea regimului garanțiilor ce pot fi emise de către unitățile administrativ-teritoriale în acord cu reglementările din Codul civil.
Autonomia locală poate rămâne o iluzie în absența unei autonomii financiare locale reale. La rândul său, cealaltă față a monedei – responsabilitatea autorităților administrației publice locale în fața membrilor comunității locale cu privire la modul de administrare a bugetelor publice – trebuie să se întemeieze pe reguli și proceduri clare, transparente. Fără îndoială, obiectivul principal al Codului finanțelor publice locale este de a se asigura că această monedă este una viabilă.
